Objet conclusif : l'Union européenne et la démocratie

Rappel. La démocratie directe d’Athènes et la représentation chez Constant (« liberté des Anciens, liberté des Modernes ») ont été étudiées dans l’axe 1 (penser la démocratie) ; Tocqueville, le Chili, le Portugal et l’Espagne dans l’axe 2 (avancées et reculs des démocraties). Le récit de la construction européenne se fait en terminale, en histoire. Ici, on applique les outils du thème à l’Union.

Une idée née contre les dictatures

L’union des Européens est pensée au cœur de la Seconde Guerre mondiale, quand la plupart des démocraties du continent ont disparu. En 1941, deux antifascistes italiens prisonniers sur l’île de Ventotene, Altiero Spinelli et Ernesto Rossi, rédigent un manifeste intitulé Pour une Europe libre et unie. Le 10 mai 1948, le congrès de La Haye, qui réunit quelque 800 militants européens, adopte le « Message aux Européens » rédigé par le fédéraliste suisse Denis de Rougemont.

La Communauté économique européenne (1957) n’est pas d’abord une affaire de démocratie, mais elle se définit vite comme un club de démocraties. En 1962, le rapport Birkelbach, adopté par l’Assemblée parlementaire européenne, pose que seuls les États garantissant des pratiques démocratiques et les droits fondamentaux peuvent adhérer. La demande d’association de l’Espagne de Franco, déposée la même année, n’aboutit pas (seul un accord commercial est signé en 1970). L’accord d’association signé avec la Grèce en 1961 est gelé après le coup d’État des colonels (1967).

L’adhésion, ancrage des démocraties du Sud puis de l’Est

Pour les nouvelles démocraties du Sud, l’adhésion est un ancrage. Le Portugal (mars 1977) et l’Espagne (juillet 1977) déposent leur candidature peu après leurs premières élections libres. La Communauté apporte un marché et des fonds structurels, mais surtout une garantie : un membre ne peut revenir à la dictature sans perdre ces avantages. Mário Soares au Portugal comme Felipe González en Espagne font de l’adhésion un projet de consolidation démocratique.

Après la chute des régimes communistes, le Conseil européen de Copenhague (juin 1993) fixe les conditions d’adhésion : des institutions stables garantissant la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme, le respect et la protection des minorités ; une économie de marché viable ; la capacité d’assumer les obligations de membre (reprendre l’acquis communautaire). Dix États entrent le 1ᵉʳ mai 2004, dont huit anciens pays communistes (avec Malte et Chypre), puis la Roumanie et la Bulgarie (2007) et la Croatie (2013). Depuis le traité de Lisbonne, l’article 2 du traité sur l’Union européenne énumère les valeurs communes et l’article 49 réserve la candidature à « tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 ».

Réflexe — Pour montrer que l’Union se veut une union de démocraties, je cite un texte (rapport de 1962, critères de 1993, article 2), un cas de refus ou de gel, et une adhésion datée qui sert d’ancrage.

Attention — L’Union n’est pas la « forme achevée » de l’histoire de la démocratie : c’est un objet politique en construction, avec ses limites. Et l’Europe accompagne les transitions démocratiques sans les provoquer : les dictatures du Sud tombent pour des raisons nationales.

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Des pouvoirs partagés entre institutions

Les contrepoids sont nombreux : la Commission propose mais ne vote pas ; le Parlement et le Conseil doivent s’accorder sur le même texte ; le Parlement peut renverser la Commission ; la Cour juge les recours des États contre les actes de l’Union.

Un Parlement de plus en plus puissant

• 1957, traité de Rome : une Assemblée de 142 membres, désignés par les parlements nationaux, qui donne des avis ; elle prend le nom de Parlement européen le 30 mars 1962 ;
• juin 1979 : première élection au suffrage universel direct, 410 députés ;
• Acte unique européen (négocié en 1985, signé en 1986, en vigueur en 1987) : procédure de coopération ; l’avis conforme du Parlement est exigé pour les adhésions et les accords d’association ;
• traité de Maastricht (signé en 1992, en vigueur en 1993) : la codécision dans certains domaines, l’approbation de la Commission par le Parlement, la citoyenneté de l’Union ;
• traité d’Amsterdam (1997, en vigueur en 1999) : codécision étendue, approbation préalable du président désigné de la Commission ;
• traité de Lisbonne (2007, en vigueur en 2009) : la codécision devient la procédure ordinaire ; le Parlement élit le président de la Commission.

Ni État fédéral, ni simple organisation internationale

Tocqueville voyait dans le fédéralisme américain un moyen de diviser le pouvoir. L’Union lui ressemble par certains traits, mais ne relève pas du modèle fédéral classique, américain ou allemand. La Constitution américaine de 1787 parle au nom d’un seul peuple (« We the People of the United States ») ; l’Union repose sur des traités entre États et réunit une pluralité de peuples et de langues. Sa devise, In varietate concordia, est proclamée au Parlement européen le 4 mai 2000, au terme d’un concours ouvert aux classes de l’Europe des Quinze. Le peuple européen n’existe pas juridiquement : politiquement, il reste à venir.

Le Conseil ressemble au Bundesrat allemand, où siègent des membres des gouvernements des Länder. Mais aucun gouvernement européen n’est issu d’une majorité parlementaire, et les États restent maîtres de l’essentiel : réviser les traités exige leur accord à tous et la ratification de chacun.

Réflexe — Pour décrire le fonctionnement de l’Union, je dis qui fait la loi, qui propose, qui juge, puis je date la conquête des pouvoirs du Parlement par un traité.

Attention — Ne dites ni que l’Union est un État fédéral, ni qu’elle est une simple organisation internationale : ses décisions s’imposent aux États, mais ce sont eux qui lui ont attribué ses compétences.

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Une représentation directe : le Parlement européen

Le Parlement compte 720 députés pour la législature 2024-2029, élus pour cinq ans au suffrage universel direct dans chaque État. Les sièges sont répartis de façon dégressivement proportionnelle (article 14) : chaque État a au moins 6 sièges et au plus 96, si bien que les petits États ont plus de députés par habitant que les grands. Malte en a 6, la France 81, l’Allemagne 96. C’est un compromis entre deux égalités : celle des citoyens et celle des États.

Une représentation indirecte : le Conseil et le Conseil européen

Au Conseil, chaque État est représenté par un ministre ; au Conseil européen, par son chef d’État ou de gouvernement. Leur légitimité vient des élections nationales : ce sont des gouvernements « démocratiquement responsables » devant leur parlement ou leurs citoyens. Mais l’électeur qui choisit son gouvernement ne vote pas sur la politique que ses ministres défendront à Bruxelles.

Une démocratie déléguée : des organes indépendants

• la Commission : ses membres sont choisis « en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen », et la Commission exerce ses responsabilités « en pleine indépendance » (article 17) ; mais son président est élu par le Parlement et le collège doit être approuvé par lui ;
• la Banque centrale européenne : indépendante des gouvernements (article 130 du traité sur le fonctionnement de l’Union), dirigée par un directoire dont les membres ont un mandat de huit ans non renouvelable, pour que la monnaie échappe aux pressions électorales de court terme ;
• la Cour de justice : ses juges sont nommés d’un commun accord pour six ans par les gouvernements.

Le politiste allemand Fritz Scharpf distingue en 1999 deux sources de légitimité : la légitimité par les entrées (input), le gouvernement par le peuple, qui vient du vote ; la légitimité par les résultats (output), le gouvernement pour le peuple, qui vient de l’efficacité des politiques. La démocratie déléguée mise sur la seconde.

Réflexe — Pour chaque institution, je réponds à deux questions : qui y siège, élu ou nommé ? et d’où vient sa légitimité, du vote ou de la compétence ?

Attention — « Non élu » ne veut pas dire « sans contrôle » : la Commission est investie par le Parlement et peut être renversée par lui. Ne confondez pas non plus le Conseil (les ministres), le Conseil européen (les chefs d’État ou de gouvernement) et le Conseil de l’Europe, qui n’est pas une institution de l’Union.

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Les arguments du déficit

• Un vote sans gouvernement : les élections européennes ne désignent pas directement un exécutif, et les campagnes restent nationales ;
• une participation qui a reculé : 61,99 % des électeurs votent en 1979, 42,61 % en 2014 ; elle remonte un peu au-dessus de 50 % en 2019 et en 2024 ;
• pas de peuple européen ni d’espace public commun : le philosophe allemand Jürgen Habermas plaide en 2001 pour une Constitution européenne qui ferait naître cet espace ; l’historien Pierre Rosanvallon analyse en 2002 le « déficit démocratique européen » ;
• le poids des experts et des négociations à huis clos entre gouvernements.

Les réponses

Pour le politiste américain Andrew Moravcsik (« Le mythe du déficit démocratique européen », 2003), la critique est exagérée : l’Union a une double légitimité, celle des députés européens et celle des gouvernements élus ; ses compétences restent limitées (ni l’impôt sur le revenu, ni la défense, ni l’école ne lui appartiennent) ; et les démocraties nationales délèguent elles aussi des pouvoirs à des banques centrales ou à des cours constitutionnelles. Les traités ont d’ailleurs renforcé le Parlement à chaque étape.

Le contrôle parlementaire est réel. En janvier 1999, une motion de censure contre la Commission présidée par Jacques Santer échoue, mais un comité d’experts indépendants est créé ; le 15 mars 1999, il remet un rapport accablant sur la gestion de la Commission, qui démissionne collectivement le soir même.

Les têtes de liste, un lien fragile entre le vote et l’exécutif

Le traité de Lisbonne demande au Conseil européen de proposer le président de la Commission « en tenant compte des élections au Parlement européen ». En 2014, les partis européens désignent des têtes de liste, les Spitzenkandidaten : Jean-Claude Juncker, tête de liste du Parti populaire européen arrivé en tête, est élu le 15 juillet 2014 par 422 voix, alors qu’il en fallait 376. En 2019, les chefs d’État ou de gouvernement écartent les têtes de liste et proposent Ursula von der Leyen, élue le 16 juillet 2019 par 383 voix, alors que la majorité requise était de 374. En 2024, tête de liste du même parti, elle est réélue le 18 juillet par 401 voix.

Réflexe — Sur le déficit démocratique, j’expose d’abord la critique avec un fait daté, puis la réponse avec un autre fait daté, avant de donner une position nuancée.

Attention — Ne tranchez pas d’emblée : le sujet invite à exposer les arguments. Et un pro-européen peut dénoncer le déficit démocratique pour réclamer plus de pouvoirs pour le Parlement : ce n’est pas de l’euroscepticisme.

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Rappel. Le Brexit a été vu en 3ᵉ (la construction européenne) : par le référendum du 23 juin 2016, les Britanniques choisissent de quitter l’Union, qui applique pour la première fois l’article 50 du traité ; le Royaume-Uni sort le 31 janvier 2020. C’est le seul cas où un « non » à l’Union va jusqu’à la sortie. Le « petit oui » français de 1992 et les « non » français et néerlandais de 2005 seront étudiés en terminale (la France et la construction européenne). Ici, on part d’autres consultations.

Des « non » qui arrêtent un traité

• Danemark : le 2 juin 1992, 50,7 % des suffrages exprimés rejettent le traité de Maastricht. En décembre 1992, à Édimbourg, le pays obtient quatre dérogations : la monnaie unique, la défense, la justice et les affaires intérieures, la citoyenneté. Le 18 mai 1993, le traité est approuvé par 56,7 % des voix ;
• Irlande : le 7 juin 2001, le traité de Nice est rejeté par 53,87 % des voix, avec une participation de 34,79 % ; il est approuvé le 19 octobre 2002 par 62,89 %. Le 12 juin 2008, le traité de Lisbonne est rejeté par 53,4 % ; après des garanties juridiques (l’Irlande garde notamment un commissaire), il est approuvé le 2 octobre 2009 par 67,1 %.

Faire revoter un peuple est-il démocratique ? Pour les uns, c’est contourner sa volonté ; pour les autres, le second vote porte sur un texte modifié, et chaque État ratifie selon ses règles constitutionnelles. De même, quand un traité est ratifié par le Parlement plutôt que par référendum, ses défenseurs rappellent que les députés sont les représentants élus du peuple : c’est le débat entre démocratie directe et démocratie représentative.

Des « non » à des politiques de l’Union

• Grèce : le 5 juillet 2015, 61,31 % des suffrages exprimés rejettent le plan proposé par la Commission, la BCE et le FMI ; le 13 juillet, le gouvernement d’Alexis Tsipras accepte pourtant un accord aux conditions plus dures. Le vote d’un peuple pèse peu face aux règles et aux créanciers de la zone euro ;
• Pays-Bas : le 6 avril 2016, lors d’un référendum consultatif, 61 % des suffrages exprimés rejettent l’accord d’association entre l’Union et l’Ukraine, avec une participation d’environ 32 % ; l’accord entre pourtant en vigueur en 2017 ;
• Hongrie : le 2 octobre 2016, 98,36 % des votes valides rejettent les quotas de répartition des demandeurs d’asile décidés par l’Union, mais la participation (44,04 %) reste sous le seuil de 50 % : le référendum n’est pas valide, ce qui n’empêche pas Viktor Orbán de revendiquer sa victoire.

L’euroscepticisme, et ses limites

Les politistes Paul Taggart et Aleks Szczerbiak distinguent un euroscepticisme dur, opposé par principe à l’intégration et favorable à la sortie, et un euroscepticisme mou, qui accepte l’appartenance mais rejette certaines politiques. Les partis eurosceptiques progressent au Parlement européen. Mais un référendum peut aussi approfondir l’intégration : le 1ᵉʳ juin 2022, après l’invasion de l’Ukraine, 66,9 % des suffrages exprimés approuvent la suppression de la dérogation danoise en matière de défense.

Réflexe — Pour un référendum, je donne le pays, la date, l’objet (un traité ou une politique), le résultat et la participation, puis ce qu’il a changé.

Attention — Un « non » n’est pas forcément un rejet de l’Europe : les motifs sont souvent nationaux. Et revoter n’est pas illégal : c’est un choix politique, discuté.

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L’article 7, une arme difficile à manier

• Constater un risque clair de violation grave des valeurs : sur proposition d’un tiers des États, du Parlement ou de la Commission, le Conseil statue à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres, après approbation du Parlement (deux tiers des suffrages exprimés, représentant la majorité de ses membres) ;
• constater une violation grave et persistante : le Conseil européen statue à l’unanimité ;
• suspendre certains droits de l’État, y compris son droit de vote au Conseil : le Conseil statue à la majorité qualifiée.

Dans tous les cas, l’État visé ne prend pas part au vote. Mais aucun article ne permet d’exclure un État (seul un retrait volontaire est prévu, par l’article 50), et l’unanimité exigée pour la deuxième étape permet à deux gouvernements alliés de se protéger mutuellement.

La Pologne (2017-2024)

Le gouvernement polonais réforme la justice, notamment par une chambre disciplinaire de la Cour suprême qui peut sanctionner les juges. Le 20 décembre 2017, la Commission déclenche pour la première fois l’article 7. Le 7 octobre 2021, le Tribunal constitutionnel polonais juge plusieurs articles du traité sur l’Union contraires à la Constitution polonaise, remettant en cause la primauté du droit de l’Union ; le 27 octobre, la Cour de justice inflige à la Pologne une astreinte d’un million d’euros par jour tant que la chambre disciplinaire n’est pas suspendue. Après le changement de majorité de décembre 2023, la Pologne rejoint le parquet européen (29 février 2024) et la Commission clôt la procédure le 29 mai 2024, faute de « risque clair ».

La Hongrie (2010-2026)

Le 26 juillet 2014, à Băile Tușnad, en Roumanie, le Premier ministre Viktor Orbán annonce la construction d’un État « illibéral ». Le 12 septembre 2018, le Parlement européen déclenche l’article 7 par 448 voix pour, 197 contre et 48 abstentions ; la Hongrie conteste le calcul, mais la Cour de justice juge le 3 juin 2021 que les abstentions étaient à bon droit exclues des suffrages exprimés. Le 16 février 2022, la Cour de justice, réunie en assemblée plénière, rejette les recours de la Hongrie et de la Pologne contre le règlement de conditionnalité. Le 15 septembre 2022, le Parlement qualifie le pays de « régime hybride d’autocratie électorale » (433 voix pour, 123 contre, 28 abstentions) ; le 15 décembre 2022, le Conseil suspend une partie des fonds de cohésion destinés à la Hongrie.

Le 12 avril 2026, le parti Tisza de Péter Magyar remporte les élections législatives avec 53,18 % des voix et la majorité des deux tiers ; Viktor Orbán reconnaît sa défaite. En octobre 2026, après des réformes contre la corruption, le Conseil lève les mesures de 2022 : 4,2 milliards d’euros sont débloqués. L’alternance est venue des électeurs hongrois.

Une démocratie libérale peut aussi résister à l’Union

Le 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle fédérale allemande, à Karlsruhe, juge pour la première fois qu’une institution de l’Union a agi hors de ses compétences (ultra vires) : un programme de rachat de dettes publiques de la BCE, validé par la Cour de justice en 2018, serait disproportionné. Ce n’est pas une dérive illibérale, mais un conflit entre deux légitimités : celle d’une Constitution nationale et celle du droit de l’Union.

Réflexe — Pour un conflit entre l’Union et un État, je nomme l’instrument (article 7, conditionnalité, Cour de justice), la majorité qu’il exige, puis j’oppose l’argument de l’État et celui de l’Union.

Attention — L’article 7 ne permet pas d’exclure un État. Et « illibéral » ne veut pas dire « sans élections » : c’est justement par une élection que la Hongrie a changé de gouvernement en 2026.

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