La construction européenne entre élargissement, approfondissement et remises en question

Rappel. Les étapes de 1950 à 1989 (CECA, traités de Rome, PAC, élargissements jusqu’à douze membres) ont été étudiées en 3^e dans le chapitre Affirmation et mise en œuvre du projet européen ; le Système monétaire européen (1979) et l’Acte unique (1986) dans le chapitre de Terminale La modification des grands équilibres économiques et politiques mondiaux. Ce chapitre commence dans les années 1990 : ne racontez pas la CECA pendant une page.

1989-1991 : la fin de la guerre froide précipite la relance

L’Acte unique européen, signé en 1986, a programmé un marché unique sans frontières intérieures pour le 1^er janvier 1993, et le rapport du comité présidé par Jacques Delors, président de la Commission, a proposé en avril 1989 une union monétaire en trois étapes. C’est pourtant la fin de la guerre froide qui précipite le changement. L’Allemagne réunifiée compte près de 80 millions d’habitants et devient la première puissance économique du continent. Au Conseil européen de Strasbourg (décembre 1989), les Douze décident d’ouvrir une conférence sur l’union monétaire. Une lecture répandue y voit un marché, la monnaie unique contre la réunification ; les historiens la nuancent, puisque le projet monétaire était lancé avant la chute du Mur et que Kohl le soutenait aussi pour des raisons politiques.

L’effondrement du bloc soviétique, puis la disparition de l’URSS en décembre 1991, ouvrent une seconde question : que faire des jeunes démocraties d’Europe centrale et orientale qui demandent à rejoindre la Communauté ? Pour les uns, il faut d’abord approfondir, sinon l’Europe se diluera dans une zone de libre-échange ; pour les autres, il faut élargir vite, pour stabiliser des pays qui sortent de quarante ans de domination soviétique. Les deux mots sont associés dans le vocabulaire européen depuis le sommet de La Haye (1969) ; cette tension structure tout le chapitre.

Le traité de Maastricht : de la Communauté à l’Union

Le traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht (Pays-Bas), crée l’Union européenne. Elle repose sur trois « piliers » : les Communautés européennes, où s’applique la méthode communautaire (la Commission propose, le Conseil et le Parlement décident) ; la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; la coopération en matière de justice et d’affaires intérieures. Ces deux derniers piliers restent intergouvernementaux : les États y décident à l’unanimité.

Le traité apporte quatre nouveautés. L’Union économique et monétaire prévoit une monnaie unique au plus tard en 1999 (partie 2). La citoyenneté européenne s’ajoute à la nationalité : un Européen peut voter et être candidat aux élections municipales et européennes dans l’État où il réside. La codécision fait du Parlement européen, élu au suffrage universel depuis 1979, un colégislateur. Enfin, le principe de subsidiarité veut que l’Union n’agisse que si son action est plus efficace que celle des États : issu de la doctrine sociale de l’Église catholique (encyclique de 1931), il est inscrit dans le traité pour rassurer les États inquiets des transferts de souveraineté. Le traité touche ainsi au cœur de la souveraineté, la monnaie et le droit de vote : sa ratification sera disputée (partie 5).

Réflexe — pour présenter un traité, je donne sa date de signature et celle de son entrée en vigueur, puis je trie ses apports : ce qui est supranational (le pilier communautaire, la future monnaie) et ce qui reste intergouvernemental (PESC, justice et affaires intérieures).

Attention — Maastricht programme l’euro, il ne le met pas en circulation. Le traité de 1992 n’est pas l’Acte unique (1986) : l’Acte unique programme le marché unique, Maastricht crée l’Union. Et la PESC n’est pas une politique décidée à la majorité : elle reste à l’unanimité.

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Genèse : de l’union monétaire projetée à l’euro (1989-1998)

Depuis 1979, le Système monétaire européen (SME) limite les fluctuations entre les monnaies de la Communauté. Le rapport Delors (avril 1989) propose d’aller plus loin, en trois étapes : la libération des mouvements de capitaux commence le 1^er juillet 1990 ; la deuxième étape s’ouvre le 1^er janvier 1994 avec un Institut monétaire européen chargé de préparer la future banque centrale ; la troisième, la monnaie unique, au plus tard en 1999. Le traité de Maastricht en fixe les conditions : seuls les pays qui respectent les critères de convergence peuvent l’adopter : inflation maîtrisée, déficit public inférieur à 3 % du PIB, dette publique inférieure à 60 % du PIB, taux d’intérêt et change stables. Voulus notamment par l’Allemagne, attachée à une monnaie stable, ils sont inscrits dans un protocole du traité. Le nom « euro » est adopté à Madrid le 16 décembre 1995. Le Pacte de stabilité et de croissance (1997) encadre les budgets une fois dans l’euro. La BCE a pour mission prioritaire la stabilité des prix.

Mise en place : deux dates, des exemptions, une zone qui s’étend

Le 31 décembre 1998, les taux de conversion sont fixés de façon irrévocable : 1 euro = 6,55957 francs. L’euro naît le 1^er janvier 1999 dans onze pays, d’abord pour les virements, les chèques et les marchés financiers ; les pièces et les billets circulent le 1^er janvier 2002 dans douze pays, la Grèce ayant rejoint la zone en 2001. Le Royaume-Uni et le Danemark ont obtenu à Maastricht le droit de rester à l’écart ; les Suédois refusent l’euro par référendum en 2003. La zone s’étend ensuite vers le sud et l’est : Slovénie (2007), Chypre et Malte (2008), Slovaquie (2009), Estonie (2011), Lettonie (2014), Lituanie (2015), Croatie (2023), Bulgarie (2026).

Débats : réussites et difficultés

Les réussites. L’euro supprime les frais de change et les dévaluations entre partenaires, rend les prix comparables et facilite les échanges comme les voyages. Il devient la deuxième monnaie de réserve du monde, loin derrière le dollar (environ un cinquième des réserves de change des banques centrales). Il attire de nouveaux membres, et même au plus fort de la crise, en 2015, le gouvernement grec choisit d’y rester.

Les difficultés. En 2002, beaucoup de Français ont l’impression d’une flambée des prix, que l’INSEE mesure pourtant comme limitée. Plus grave, une même monnaie réunit des économies très inégales : la BCE fixe un seul taux d’intérêt pour tous, et un État qui perd en compétitivité ne peut plus dévaluer. En 2003, la France et l’Allemagne s’affranchissent du Pacte de stabilité sans être sanctionnées. À partir de 2010, la crise des dettes souveraines menace l’existence même de la zone (partie 6).

Réflexe — pour l’euro, je sépare toujours trois dates : 1992 (programmé), 1999 (créé pour les marchés), 2002 (pièces et billets) ; puis je donne une réussite et une difficulté, chacune datée.

Attention — la BCE n’est pas dirigée par les chefs d’État : elle est indépendante des gouvernements. Un État ne peut plus dévaluer seul sa monnaie dans la zone euro. Et ne confondez pas critères de convergence (Maastricht) et critères de Copenhague (partie 4).

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Schengen et Amsterdam : circuler sans contrôle

L’accord est signé en 1985 à Schengen (Luxembourg) par la France, la RFA, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg ; une convention le complète en 1990. En échange de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, les États renforcent le contrôle des frontières extérieures, adoptent une politique commune des visas et partagent un fichier policier. Accord intergouvernemental à l’origine, Schengen entre dans le droit de l’Union avec le traité d’Amsterdam, qui étend aussi la codécision et crée un Haut représentant pour la PESC. L’espace compte 29 États en 2026 : 25 membres de l’Union (sans l’Irlande, qui garde sa libre circulation avec le Royaume-Uni, ni Chypre, divisée) et quatre non-membres, l’Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein. La Croatie y est entrée en 2023, la Bulgarie et la Roumanie pleinement en 2025.

Le tunnel sous la Manche, symbole de l’Europe des réseaux

Décidé par le traité de Canterbury, signé le 12 février 1986 en présence de François Mitterrand et de Margaret Thatcher, financé par des capitaux privés (la société Eurotunnel), le tunnel est inauguré le 6 mai 1994 par la reine Elizabeth II et François Mitterrand. Long d’environ 50 km, dont près de 38 sous la mer, il relie Coquelles, près de Calais, à Folkestone. Dès novembre 1994, l’Eurostar met Paris à environ trois heures de Londres. C’est la première liaison terrestre entre la Grande-Bretagne et le continent, contemporaine du marché unique (1993).

… et révélateur des limites de l’intégration

Son coût final atteint à peu près le double des prévisions, et Eurotunnel doit se placer sous la protection de la justice en 2006. Surtout, le Royaume-Uni reste hors de Schengen : les contrôles demeurent, et le Calaisis devient, du camp de Sangatte (fermé en 2002) aux campements des années 2010, un point de fixation pour les exilés qui cherchent à gagner l’Angleterre. Depuis le Brexit s’y ajoutent des contrôles douaniers.

Cette Europe à plusieurs vitesses, ou intégration différenciée, est déjà réelle à Maastricht avec les exemptions britannique et danoise ; en 1994, un document de la CDU allemande défend l’idée d’un « noyau dur » d’États plus intégrés.

Réflexe — pour un point de passage, je donne un symbole et une limite, chacun daté : pour le tunnel, l’inauguration (1994) et l’Eurostar d’un côté, Sangatte (fermé en 2002) et le Brexit de l’autre.

Attention — la Norvège et la Suisse sont dans Schengen sans être dans l’Union ; l’Irlande est dans l’Union et la zone euro, mais pas dans Schengen. Schengen n’est pas né à Maastricht : l’accord date de 1985, son application de 1995, son intégration au droit de l’Union d’Amsterdam.

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Des conditions pour entrer

Les critères de Copenhague sont politiques (des institutions stables garantissant la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et la protection des minorités), économiques (une économie de marché capable de résister à la concurrence) et juridiques (la reprise de l’acquis communautaire, c’est-à-dire l’ensemble du droit européen). En 1995, trois pays riches restés neutres pendant la guerre froide, l’Autriche, la Finlande et la Suède, portent l’Union à quinze.

De quinze à vingt-huit (2004-2013)

Le 1^er mai 2004 entrent huit anciens pays communistes (Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Estonie, Lettonie, Lituanie) et deux îles méditerranéennes, Malte et Chypre, qui entre divisée. L’élargissement de 2004 accroît la population de l’Union d’environ 20 %, mais son PIB d’environ 5 % seulement : pour la première fois à cette échelle, l’Union accueille des pays nettement plus pauvres qu’elle. Le bilan économique est favorable aux entrants : d’après Eurostat, le PIB par habitant de la Pologne, en pouvoir d’achat, passe d’environ la moitié de la moyenne européenne en 2004 à près de 80 % en 2023, porté par les investissements et les fonds structurels.

Craintes à l’Ouest et réforme des institutions

À l’Ouest, l’élargissement fait craindre des délocalisations, une concurrence salariale (en France, la figure du « plombier polonais » en 2005) et le coût de la solidarité ; plusieurs États, dont la France, limitent quelques années la libre circulation des nouveaux travailleurs. Il pose surtout un problème institutionnel : comment faire décider vingt-sept États avec des règles conçues pour six ? Le traité de Nice, signé en 2001 et entré en vigueur en 2003, repondère les voix au Conseil et réforme la composition de la Commission, mais il est jugé insuffisant presque aussitôt : c’est l’origine du projet de Constitution (partie 5).

D’autres candidats attendent : la Turquie, candidate depuis 1999, dont les négociations sont bloquées (État de droit, question de Chypre), et les pays des Balkans occidentaux ; l’Ukraine et la Moldavie deviennent candidates en juin 2022 (partie 6).

Réflexe — pour un élargissement, je donne la date, le nombre d’entrants, une condition (critères de Copenhague) et une conséquence institutionnelle (Nice, puis Lisbonne).

Attention — sur les dix entrants de 2004, deux n’ont jamais été communistes (Malte et Chypre). La RDA n’est pas un « nouveau membre » : son territoire entre dans la Communauté par la réunification allemande de 1990. Et il ne faut pas confondre la hausse de la population (environ 20 %) avec celle du PIB (environ 5 %).

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1992 : la bataille de Maastricht

Le 9 avril 1992, le Conseil constitutionnel juge qu’il faut réviser la Constitution avant de ratifier le traité, sur trois points : la monnaie unique, la politique commune des visas et le droit de vote des citoyens européens aux municipales. Le 5 mai 1992, le député gaulliste Philippe Séguin défend à l’Assemblée une exception d’irrecevabilité contre cette révision : la souveraineté, dit-il, appartient au peuple et ne se partage pas. La révision est adoptée par le Congrès le 23 juin 1992. Entre-temps, le 2 juin 1992, les Danois ont rejeté le traité de justesse ; ils l’approuvent en mai 1993 après avoir obtenu des dérogations.

François Mitterrand choisit le référendum. Le « petit oui » du 20 septembre (participation d’environ 70 %) révèle un pays coupé en deux : les grandes villes et les électeurs diplômés votent oui, les régions ouvrières et rurales en difficulté plutôt non. Les politistes parlent de la fin du « consensus permissif » : l’Europe ne se fait plus sans que les peuples s’en mêlent.

2005 : le non au traité constitutionnel

Pour doter l’Union élargie d’institutions efficaces et lisibles, une Convention sur l’avenir de l’Europe, présidée par Valéry Giscard d’Estaing, rédige en 2002-2003 un projet repris dans le traité constitutionnel, signé à Rome le 29 octobre 2004. Jacques Chirac choisit le référendum : le non l’emporte avec une participation d’environ 69 % ; les Néerlandais suivent le 1^er juin (environ 61,5 % de non). Le non français additionne des refus opposés : un non souverainiste (Philippe de Villiers, le Front national, une partie de la droite gaulliste) et un non de gauche (Laurent Fabius, le PCF, des altermondialistes), qui reproche au texte d’inscrire durablement une Europe jugée trop libérale ; s’y ajoutent les craintes nées de l’élargissement et un vote de défiance envers le gouvernement. Le traité est abandonné.

2007-2009 : le traité de Lisbonne

Après une « période de réflexion », le traité de Lisbonne entre en vigueur après un non irlandais (12 juin 2008, environ 53,4 %) puis un second vote favorable (2009). Il renonce au mot « Constitution » et aux symboles, mais reprend l’essentiel : un président stable du Conseil européen, élu pour deux ans et demi ; un Haut représentant pour les affaires étrangères ; au Conseil, la double majorité (55 % des États représentant 65 % de la population) ; la codécision généralisée ; la Charte des droits fondamentaux rendue contraignante ; l’initiative citoyenne (un million de signatures) ; et, pour la première fois, une clause de retrait, l’article 50. Il supprime la distinction entre Union et Communauté et donne à l’Union la personnalité juridique. Ses réformes relèvent de deux logiques : l’Europe des États (un président stable du Conseil européen, la double majorité au Conseil, où votent les gouvernements) et l’Europe des citoyens (la codécision du Parlement élu, l’initiative citoyenne, la Charte).

En France, Nicolas Sarkozy le fait ratifier par la voie parlementaire, comme l’avaient été les traités d’Amsterdam (1999) et de Nice (2001), sans référendum : le Congrès révise la Constitution le 4 février 2008, puis le Parlement autorise la ratification. Pour ses partisans, c’est un traité distinct et la voie parlementaire est pleinement constitutionnelle ; pour ses adversaires, c’est un contournement du vote de 2005. Ce soupçon nourrit durablement l’euroscepticisme : la participation aux élections européennes, dans l’ensemble de l’Union, tombe à environ 43 % en 2009 et en 2014.

Réflexe — pour un référendum, je donne la date, l’objet, le résultat et la suite (un second vote, un traité de remplacement, ou une rupture) ; pour un débat, j’expose les deux positions sans trancher.

Attention — ne mettez pas dans le même sac le non de gauche et le non souverainiste de 2005, et ne réservez pas le souverainisme à l’extrême droite (Philippe Séguin est gaulliste). Le « petit oui » à 51 % est celui de 1992, pas de 2005.

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La crise de la zone euro (2009-2015)

Après la crise financière de 2008, le gouvernement grec révèle en octobre 2009 un déficit public bien plus lourd que celui annoncé. Menacée de faillite, la Grèce reçoit en mai 2010 un premier plan d’aide de l’Union et du FMI (110 milliards d’euros) ; l’Irlande (2010) et le Portugal (2011) sont secourus à leur tour. Ces prêts imposent une austérité sévère, contrôlée par la « troïka » (Commission, BCE, FMI) : le chômage grec dépasse 25 % en 2013. L’Union se dote d’outils nouveaux : le Mécanisme européen de stabilité (2012), le traité budgétaire (TSCG, 2012), l’union bancaire (2014). En juillet 2012, Mario Draghi, président de la BCE, s’engage publiquement à tout faire pour sauver l’euro. Le 5 juillet 2015, les Grecs rejettent par référendum le plan proposé par leurs créanciers ; leur gouvernement accepte pourtant un nouvel accord pour rester dans l’euro.

La crise migratoire (2015)

Les demandeurs d’asile de 2015 sont notamment des Syriens, des Afghans et des Irakiens. Le règlement de Dublin, qui confie l’examen de la demande au pays d’entrée, fait peser la charge sur la Grèce et l’Italie. La répartition par quotas décidée en septembre 2015 est rejetée par plusieurs pays d’Europe centrale, dont la Hongrie ; plusieurs États rétablissent des contrôles aux frontières intérieures de Schengen, sans que l’espace disparaisse.

Le Brexit, l’euroscepticisme et l’État de droit

Le 23 juin 2016, 51,9 % des électeurs britanniques (participation d’environ 72 %) votent pour quitter l’Union. Londres active l’article 50 en mars 2017 et sort le 31 janvier 2020 : c’est le premier État à quitter l’Union, qui perd environ 67 millions d’habitants. Le mot « Brexit », forgé en 2012 sur le modèle de « Grexit », désigne une rupture : c’est le seul référendum de la période qui porte sur l’appartenance même à l’Union.

En France, le Front national, devenu Rassemblement national en 2018, arrive en tête des élections européennes de 2014 (environ 25 % des voix), 2019 (environ 23 %) et 2024 (plus de 31 %) ; depuis 2019, il ne propose plus la sortie de l’euro. En Hongrie sous Viktor Orbán (à partir de 2010) et en Pologne sous le PiS (2015-2023), des réformes de la justice et des médias conduisent l’Union à engager la procédure de l’article 7 pour risque de violation de l’État de droit (Pologne en 2017, Hongrie en 2018) ; en 2020, un mécanisme lie le versement des fonds européens au respect de l’État de droit.

Une Union qui résiste : bilan et débats

Les Vingt-Sept négocient le Brexit unis. En juillet 2020, face à la pandémie de Covid-19, ils adoptent un plan de relance de 750 milliards d’euros, NextGenerationEU. Après l’invasion russe de l’Ukraine, l’Union sanctionne la Russie, aide Kiev et accorde en juin 2022 le statut de candidat à l’Ukraine et à la Moldavie. Dans l’Union, la participation aux élections européennes remonte à environ 51 % en 2019 et en 2024.

Jean Monnet écrivait dans ses Mémoires (1976) que l’Europe se construirait dans les crises : les années 2010 semblent lui donner raison, mais chaque relance naît d’un compromis entre États plus que d’un élan fédéral. Deux visions s’opposent toujours : une Europe fédérale, plus intégrée, et une Europe des nations, fondée sur la coopération entre États souverains. Quant au déficit démocratique, il est discuté : les institutions sont contrôlées par des gouvernements et un Parlement élus, mais beaucoup de citoyens les jugent lointaines.

Réflexe — pour chaque remise en question, je donne la crise (datée) puis la réponse de l’Union (datée) : c’est ce qui permet de nuancer une troisième partie.

Attention — ne datez pas la sortie britannique de 2016. La Grèce n’a jamais quitté la zone euro. Et ne transformez pas la copie en réquisitoire ou en plaidoyer : on expose les critiques et leurs raisons, sans trancher.

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