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Délibérer en Europe et dans le monde : l’Union européenne et l’ONU
Délibérer à vingt-sept entre deux légitimités ; décider dans l’Union : procédure législative, majorité qualifiée, unanimité et consensus ; du droit européen à la loi française : directives, subsidiarité, plusieurs niveaux ; délibérer à 193 : Assemblée générale, Conseil de sécurité et droit de veto ; une délibération mondiale entre consensus et blocages ; réformer l’ONU.
À propos de cette page
Délibérer à vingt-sept : deux légitimités
L’Union européenne délibère entre deux légitimités : celle des citoyens, représentés au Parlement européen (720 députés depuis juin 2024, élus au suffrage universel direct depuis 1979, à la représentation proportionnelle), et celle des États, représentés au Conseil de l’Union européenne (un ministre par État, selon le sujet traité) et au Conseil européen (les chefs d’État ou de gouvernement, qui fixent les grandes orientations). La Commission européenne, gardienne de l’intérêt général européen, a en règle générale le monopole de l’initiative : elle propose, mais ne vote pas la loi.
Rappel. Le rôle de chaque institution a été vu en 3ᵉ : L’Union européenne, ses institutions et ses règles. On étudie ici comment elles délibèrent et ce qui rend leurs décisions légitimes.
Qui parle au nom de qui ?
| Institution | Qui y siège | Ce qu’elle représente | D’où vient sa légitimité |
|---|---|---|---|
| Parlement européen | 720 députés, réunis par groupes politiques et non par nationalités | Les citoyens de l’Union | L’élection directe |
| Conseil de l’UE | Un ministre de chaque État | Les États | Les élections nationales, qui ont porté leurs gouvernements au pouvoir |
| Conseil européen | Les 27 chefs d’État ou de gouvernement | Les États, au plus haut niveau | Les élections nationales |
| Commission | Un commissaire par État, indépendant de son gouvernement | L’intérêt général européen | Indirecte : son président est élu par le Parlement européen, qui investit ensuite le collège |
Le « déficit démocratique » en débat
Ses critiques avancent trois arguments : beaucoup d’accords se négocient en trilogues, réunions informelles et peu visibles entre Parlement, Conseil et Commission ; les gouvernements y pèsent plus que les élus ; la participation aux élections européennes reste modeste, à peine plus d’un électeur sur deux en juin 2024. On leur répond que le Parlement européen est devenu un colégislateur à part entière, que le Conseil siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif (article 16 du traité sur l’Union européenne) et que les parlements nationaux contrôlent les textes européens.
Deux voix d’un même pays. Une ministre suédoise de l’Énergie vote au Conseil un règlement sur le marché de l’électricité : elle parle au nom de son État. Le même jour, un député européen suédois vote le même texte au Parlement avec son groupe politique : il parle au nom des citoyens qui l’ont élu, et peut voter autrement que son gouvernement.
Un sommet, pas une loi. Un Conseil européen adopte des « conclusions » sur l’énergie : ce sont des orientations politiques, que la Commission traduira en propositions ; elles ne sont pas des lois.
Réflexe — pour chaque institution, je demande qui y siège, au nom de qui il parle et d’où il tire sa légitimité : des citoyens (élection directe), des États (élections nationales) ou de l’intérêt général européen (investiture).
Attention — trois « conseils » à ne pas confondre : le Conseil européen (chefs d’État ou de gouvernement), le Conseil de l’Union européenne (ministres, colégislateur) et le Conseil de l’Europe, organisation distincte de l’Union, qui siège à Strasbourg et regroupe 46 États.
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Décider à vingt-sept : majorité qualifiée, unanimité, consensus
Chaque organe a sa règle de décision. Au Conseil, la règle ordinaire est la majorité qualifiée à double seuil, appliquée depuis le 1ᵉʳ novembre 2014 : 55 % des États (au moins 15 sur 27) représentant au moins 65 % de la population ; une minorité de blocage doit réunir au moins quatre États, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée atteinte, même sous 65 %. L’unanimité subsiste pour les sujets les plus sensibles : fiscalité, politique étrangère et de sécurité commune (PESC), adhésions, révision des traités. Le Conseil européen décide en principe par consensus, sans vote.
Un recul progressif de l’unanimité
Après la crise de la « chaise vide » ouverte par la France en 1965, le compromis de Luxembourg (29 janvier 1966) admet qu’un État invoque des « intérêts très importants » pour prolonger la discussion. L’Acte unique (1986) élargit la majorité qualifiée pour achever le marché intérieur, puis chaque traité étend son champ. Le dilemme est toujours le même : l’unanimité respecte la souveraineté de chaque État mais permet à un seul de tout bloquer ; la majorité permet d’agir, mais impose une décision à des États qui l’ont refusée.
Sortir d’un blocage
Le programme invite à étudier ces procédures et leurs conséquences sur la vie démocratique. La majorité qualifiée en est la première : sur le pacte sur la migration et l’asile, proposé par la Commission le 23 septembre 2020, les États ne parvenaient pas à un consensus sur la répartition des demandeurs d’asile. Le texte est adopté par le Parlement européen le 10 avril 2024 puis par le Conseil le 14 mai 2024, malgré le vote contre de la Hongrie et de la Pologne ; il s’applique depuis le 12 juin 2026, avec une solidarité obligatoire mais souple (accueillir des demandeurs ou contribuer autrement). Quand l’unanimité est requise, l’abstention constructive (article 31 du traité sur l’Union européenne, en PESC) permet à un État de s’abstenir par une déclaration formelle : il n’applique pas la décision mais accepte qu’elle engage l’Union, sauf si les abstentionnistes réunissent un tiers des États et un tiers de la population. La pratique invente aussi des contournements : le 14 décembre 2023, le Premier ministre hongrois Viktor Orbán, hostile à la décision, quitte la salle et laisse le Conseil européen décider d’ouvrir les négociations d’adhésion avec l’Ukraine et la Moldavie.
Quelle règle ? Un règlement sur l’emballage des produits relève de la procédure législative ordinaire : majorité qualifiée au Conseil. Un impôt européen sur le kérosène relève de la fiscalité : unanimité. La position commune de l’Union sur une crise étrangère relève de la PESC : unanimité, avec abstention constructive possible.
Le prix de la majorité. Un État mis en minorité sur un texte de marché intérieur doit l’appliquer comme les autres : la décision est légale, mais sa légitimité est plus fragile chez les citoyens de cet État, d’où la recherche de compromis avant le vote.
Réflexe — je cherche l’organe (Conseil de l’UE, Conseil européen, Parlement), puis le domaine (marché intérieur, fiscalité, politique étrangère), et j’en déduis la règle : majorité qualifiée, unanimité ou consensus.
Attention — consensus n’est pas unanimité : le consensus se constate sans vote, l’unanimité suppose un vote où chacun détient un veto. Et la majorité qualifiée exige DEUX conditions : un nombre d’États et une part de la population.
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Du droit européen à la loi française : directives, subsidiarité, plusieurs niveaux
Principe de subsidiarité (article 5 du traité sur l’Union européenne) : hors de ses compétences exclusives, l’Union n’agit que si l’objectif est mieux atteint à son échelle qu’à celle des États ou des collectivités.
Les parlements nationaux, gardiens de la subsidiarité
Chaque parlement national dispose de huit semaines pour adresser un avis motivé s’il estime qu’une proposition méconnaît la subsidiarité ; l’article 88-6 de la Constitution le permet à l’Assemblée nationale et au Sénat. Chaque parlement a deux voix (une par chambre s’il en compte deux). Si les avis motivés réunissent au moins un tiers des voix (un quart pour la coopération judiciaire pénale et policière), c’est le « carton jaune » : la Commission doit réexaminer son texte, puis le maintenir, le modifier ou le retirer. Ce n’est donc pas un veto. Depuis le traité de Lisbonne, il n’a été déclenché que trois fois : en 2012 contre le règlement « Monti II » sur le droit de grève, que la Commission retire ; en 2013 contre la création d’un parquet européen et en 2016 contre la révision de la directive sur les travailleurs détachés, deux textes qu’elle maintient.
Une politique environnementale débattue à plusieurs niveaux
La politique de l’eau montre ces échelles emboîtées. La directive-cadre sur l’eau du 23 octobre 2000 impose aux États d’atteindre un « bon état » de leurs eaux. Le Parlement français la transpose par la loi du 21 avril 2004. Dans chaque grand bassin, un comité de bassin, créé par la loi de 1964 et qui réunit des élus des collectivités, des représentants des usagers (agriculteurs, industriels, associations) et de l’État, débat puis adopte le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), qui sert de plan de gestion au sens de la directive ; les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent ensuite lui être compatibles. Chaque niveau délibère sur ce qui relève de lui : l’objectif à Bruxelles et Strasbourg, la loi à Paris, les priorités dans le bassin.
Subsidiarité : à quelle échelle ? La pollution d’un fleuve qui traverse quatre États se traite mieux à l’échelle de l’Union ; les horaires des cantines scolaires, à l’échelle des communes.
Directive ou règlement ? Un texte qui impose aux États un objectif de recyclage des déchets pour 2030, sans dire comment l’atteindre, est une directive : le Parlement français doit le transposer et choisit les moyens (consigne, taxe, collecte séparée).
Réflexe — règlement ou directive ? qui transpose, et dans quel délai ? qui contrôle la subsidiarité (les parlements nationaux, par avis motivé) ? à quel niveau chaque décision est-elle débattue ?
Attention — une directive ne s’applique pas telle quelle : elle doit être transposée. Et le carton jaune oblige seulement la Commission à réexaminer son texte : elle peut le maintenir.
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Délibérer à 193 : Assemblée générale et Conseil de sécurité
L’Assemblée générale réunit les 193 États membres : « Chaque membre de l’Assemblée générale dispose d’une voix » (article 18). Elle décide à la majorité des membres présents et votants, ou des deux tiers pour les « questions importantes » (paix et sécurité, admission de nouveaux membres, budget…). C’est le lieu de délibération le plus universel au monde, mais ses résolutions sont en règle générale des recommandations sans force obligatoire ; beaucoup y sont adoptées par consensus.
Le Conseil de sécurité compte 15 membres : cinq permanents (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) et dix élus pour deux ans. Les questions de procédure exigent neuf voix ; les décisions de fond, neuf voix « dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents » (article 27) : chacun dispose d’un droit de veto. Les États s’engagent à appliquer ses décisions (article 25).
Le veto et ses contournements
La pratique admet qu’une abstention ne vaut pas veto : la résolution 1973 sur la Libye (17 mars 2011) a été adoptée par 10 voix et 5 abstentions, dont celles de la Chine et de la Russie. Le veto, employé pour la première fois par l’URSS en février 1946, paralyse pourtant le Conseil quand un membre permanent est partie à une crise. Le 25 février 2022, la Russie bloque un projet de résolution sur l’Ukraine ; le 2 mars, l’Assemblée générale adopte une résolution par 141 voix. Elle peut se saisir d’une crise bloquée au Conseil depuis la résolution « Union pour le maintien de la paix » du 3 novembre 1950. Depuis la résolution 76/262 du 26 avril 2022, tout veto déclenche un débat de l’Assemblée générale, où le membre permanent qui l’a opposé est invité à s’expliquer en priorité.
Une abstention qui laisse passer. Un projet recueille neuf voix pour, dont celles de quatre membres permanents ; le cinquième s’abstient, les autres membres aussi. Neuf voix sont atteintes et aucun permanent n’a voté contre : la résolution est adoptée.
Un texte qui échoue sans veto. Huit voix pour, aucune contre, sept abstentions : il manque une voix pour atteindre neuf, le texte est rejeté sans qu’aucun veto ait été opposé.
Réflexe — quel organe ? question de fond ou de procédure ? Je compte : neuf voix atteintes ? un membre permanent a-t-il voté contre ? À l’Assemblée, je calcule les deux tiers sur les seuls présents et votants.
Attention — une résolution de l’Assemblée générale n’oblige pas les États ; une décision du Conseil de sécurité, si. Et l’abstention d’un membre permanent n’est pas un veto.
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Une délibération mondiale entre consensus et blocages
La fabrique des objectifs de développement durable
Le 25 septembre 2015, l’Assemblée générale adopte le Programme de développement durable à l’horizon 2030 : 17 objectifs de développement durable (ODD) et 169 cibles. Le texte est le fruit d’une longue délibération : lancée à la conférence Rio+20 (2012), elle est confiée à un groupe de travail ouvert de l’Assemblée générale dont les 30 sièges sont partagés entre 70 États ; après treize sessions, il adopte sa proposition le 19 juillet 2014. Les institutions spécialisées prennent ensuite le relais : la déclaration d’Incheon (mai 2015) confie à l’UNESCO la direction et la coordination de l’objectif 4, une éducation de qualité pour tous.
Succès et échecs de la délibération environnementale
Le protocole de Montréal (1987) sur la couche d’ozone devient, le 16 septembre 2009, le premier traité de l’histoire de l’ONU ratifié par tous les États (196). Les conférences des parties sur le climat (COP) montrent les deux visages du consensus. Leur règlement intérieur n’a jamais été adopté, faute d’accord sur l’article qui prévoyait un vote : les décisions s’y prennent donc par consensus. À Copenhague, en décembre 2009, l’opposition de quelques États, dont la Bolivie, le Venezuela et Tuvalu, empêche l’adoption de l’accord, dont la conférence se contente de « prendre note ». À Cancún, en décembre 2010, la présidente de la conférence, la Mexicaine Patricia Espinosa, passe outre l’objection de la seule Bolivie : selon elle, le consensus n’est pas l’unanimité et ne donne à aucun État un droit de veto. À Paris, le 12 décembre 2015, l’accord sur le climat est adopté par consensus. Pour comprendre ces négociations, de nombreux lycées pratiquent la modélisation des Nations unies, où chaque élève représente un État.
Adopter n’est pas appliquer. Un objectif adopté par consensus engage politiquement les États, mais chacun reste maître des moyens : sa réalisation dépend des politiques nationales.
Une objection isolée. Si un seul État proteste sans demander de vote, la présidence peut constater le consensus, comme à Cancún ; si plusieurs s’y opposent fermement, comme à Copenhague, le texte n’est pas adopté.
Réflexe — le texte a-t-il été adopté par un vote, par consensus ou sans vote ? Oblige-t-il les États ou les engage-t-il seulement politiquement ? Qui l’a bloqué, et au nom de quoi ?
Attention — consensus ne veut pas dire que tous approuvent : on peut s’y rallier sans enthousiasme. Et un succès de la délibération (un accord) n’est pas forcément un succès de la politique (des résultats).
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Réformer l’ONU : principe démocratique et inégalité de puissance
Toute réforme exige une révision de la Charte (article 108) : adoptée « à la majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée générale », elle doit être ratifiée « par les deux tiers des Membres de l’Organisation, y compris tous les membres permanents du Conseil de sécurité ».
Une seule réforme du Conseil de sécurité en quatre-vingts ans
Par la résolution 1991 A (XVIII) du 17 décembre 1963, l’Assemblée générale porte le Conseil de sécurité de 11 à 15 membres, en ajoutant quatre sièges non permanents ; l’amendement entre en vigueur le 31 août 1965, une fois ratifié par les deux tiers des États dont les cinq permanents. Depuis, la composition n’a plus changé.
Les projets de réforme
Le G4 (Allemagne, Brésil, Inde, Japon) réclame des sièges permanents ; l’Union africaine demande, depuis le consensus d’Ezulwini (2005), au moins deux sièges permanents avec droit de veto et cinq sièges non permanents ; la France et le Mexique proposent depuis 2015 que les membres permanents renoncent volontairement au veto en cas d’atrocités de masse. Le 22 septembre 2024, l’Assemblée générale adopte le Pacte pour l’avenir, après avoir écarté par 143 voix un amendement russe qui l’aurait affaibli : les États s’y engagent à réformer le Conseil pour le rendre plus représentatif et à réparer l’injustice historique faite à l’Afrique, qui n’y a aucun siège permanent. Ce texte n’est pas contraignant, et ceux qui détiennent le veto peuvent bloquer la révision de la Charte.
Compter les ratifications. Les deux tiers de 193 États font environ 128,7 : il faut donc au moins 129 ratifications, parmi lesquelles celles des cinq membres permanents. Un seul d’entre eux suffit à bloquer.
Plus légitime ou plus paralysé ? Un Conseil élargi à 25 membres représenterait mieux le monde ; mais si chaque nouveau membre permanent recevait un veto, les blocages deviendraient plus fréquents.
Réflexe — face à un projet de réforme, je me demande qui y gagne un siège ou une voix, qui y perd du pouvoir, et qui peut la bloquer au moment de la ratification.
Attention — renoncer volontairement au veto (initiative franco-mexicaine) n’est pas le supprimer : la Charte reste inchangée. Et la seule réforme réalisée a ajouté des membres élus, pas de membres permanents.
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Pour aller plus loin
La délibération dans les institutions françaises : ce que délibérer veut dire, d’où vient la légitimité d’une décision, la majorité et le consensus en général, le parcours d’une loi au Parlement (commission, navette, dernier mot) et le contrôle de constitutionnalité, c’est le chapitre précédent, Délibérer et décider en France : Parlement et contrôle de constitutionnalité.
Les espaces du débat (partis, société civile, sondages, lobbies, démocratie participative) : Les principes et les espaces du débat démocratique.
- L’Union délibère entre deux légitimités : les citoyens au Parlement européen, les États au Conseil de l’UE et au Conseil européen ; la Commission propose.
- Au Conseil, la majorité qualifiée (55 % des États, 65 % de la population) est la règle ordinaire ; l’unanimité reste pour la fiscalité, la PESC, les adhésions et les traités.
- Une directive se transpose, un règlement s’applique directement ; les parlements nationaux contrôlent la subsidiarité (avis motivé, carton jaune).
- À l’ONU, l’Assemblée générale (un État, une voix) recommande ; le Conseil de sécurité décide, avec le veto des cinq membres permanents (article 27).
- Le consensus permet des accords mondiaux (ODD, accord de Paris), mais peut aussi bloquer (Copenhague) ; il n’est pas l’unanimité.
- Réformer le Conseil de sécurité exige l’accord des cinq membres permanents (article 108) : légitimité et efficacité s’y opposent.
Questions fréquentes
Pourquoi dit-on que l’Union européenne repose sur deux légitimités ?
Parce qu’elle fait délibérer deux sortes de représentants : les députés européens, élus au suffrage universel direct, qui parlent au nom des citoyens, et les ministres du Conseil de l’UE et les chefs d’État ou de gouvernement du Conseil européen, qui parlent au nom des États et tirent leur légitimité des élections nationales. Une loi européenne ordinaire exige l’accord des deux.
Comment le Conseil de l’UE vote-t-il ?
En règle générale à la majorité qualifiée : 55 % des États (au moins 15 sur 27) représentant au moins 65 % de la population ; une minorité de blocage doit réunir au moins quatre États. L’unanimité subsiste pour la fiscalité, la politique étrangère, les adhésions et la révision des traités. Le Conseil européen, lui, décide en principe par consensus.
Qu’est-ce que le carton jaune des parlements nationaux ?
Chaque parlement national peut, dans un délai de huit semaines, adresser un avis motivé s’il estime qu’une proposition de la Commission méconnaît le principe de subsidiarité. Si ces avis réunissent un tiers des voix (deux par parlement), la Commission doit réexaminer son texte, puis le maintenir, le modifier ou le retirer. Ce n’est pas un veto.
Quelle différence entre l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité de l’ONU ?
L’Assemblée générale réunit les 193 États, chacun avec une voix (article 18) ; elle vote à la majorité ou aux deux tiers des présents et votants, mais ses résolutions sont en règle générale des recommandations. Le Conseil de sécurité compte 15 membres ; ses décisions, obligatoires (article 25), exigent neuf voix dont celles des cinq membres permanents sur le fond (article 27) : c’est le droit de veto.
Le consensus est-il la même chose que l’unanimité ?
Non. L’unanimité suppose un vote où chacun dit oui, donc un veto pour chaque membre. Le consensus se constate sans vote, en l’absence d’objection formelle : on peut s’y rallier sans approuver. À Cancún, en 2010, la présidence de la conférence sur le climat a constaté le consensus malgré l’objection de la seule Bolivie.
Pourquoi est-il si difficile de réformer le Conseil de sécurité ?
Toute révision de la Charte doit être ratifiée par les deux tiers des États, dont les cinq membres permanents (article 108) : ceux qui détiennent le veto peuvent bloquer une réforme qui le limiterait. Une seule réforme a abouti, en 1963-1965, qui a porté le Conseil de 11 à 15 membres. Le G4, l’Union africaine et l’initiative franco-mexicaine sur le veto proposent d’autres changements.
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