Thème 2 — Axe 2 : le défi de la construction de la paix

La guerre peut éclater en un jour ; la paix se construit par étapes, souvent sur des décennies. On distingue le cessez-le-feu (arrêt des combats), l'armistice (convention militaire qui suspend la guerre, comme celles de Rhodes en 1949 entre Israël et ses voisins), le traité de paix (acte juridique qui règle frontières, garanties, parfois réparations) et la consolidation de la paix (désarmement, reconstruction, réconciliation).

Trois grands modèles se succèdent sans s'effacer. La paix par les traités : les belligérants négocient, souvent grâce à des médiateurs, et un congrès fixe un nouvel ordre, en Westphalie (1648), à Vienne (1815) ou à Paris (1919-1920). La paix par la sécurité collective : depuis la SDN (1920) puis l'ONU (1945), une organisation internationale doit prévenir et sanctionner l'agression au nom de tous. La paix par les processus et la médiation : depuis les années 1970, la paix est pensée comme une suite d'accords intérimaires où interviennent aussi des acteurs non étatiques, comme lors des négociations secrètes d'Oslo en 1993.

Le défi tient à trois difficultés. Les belligérants doivent d'abord accepter de négocier, ce qui suppose souvent leur épuisement militaire. La paix doit ensuite être jugée acceptable par les vaincus : le traité de Versailles, dénoncé en Allemagne comme un « Diktat », a nourri le revanchisme. Il faut enfin des garants capables de faire respecter l'accord dans la durée.

La guerre de Trente Ans (1618-1648) commence en Bohême avec la défenestration de Prague (23 mai 1618) : des nobles protestants se révoltent contre les Habsbourg catholiques. Le conflit devient européen : le Danemark (1625), la Suède de Gustave II Adolphe (1630) puis la France de Richelieu (1635) interviennent contre l'empereur et l'Espagne. Certaines régions du Saint-Empire perdent un tiers de leur population ou davantage (ordre de grandeur débattu par les historiens).

Les négociations s'ouvrent en 1643-1644 dans deux villes de Westphalie : à Münster, l'empereur négocie avec la France, sous la médiation du nonce Fabio Chigi et du Vénitien Alvise Contarini ; à Osnabrück, avec la Suède et les princes protestants. C'est l'un des premiers grands congrès diplomatiques : des dizaines de délégations y siègent près de cinq ans, pendant que les combats continuent.

Le 30 janvier 1648, l'Espagne reconnaît l'indépendance des Provinces-Unies. Le 24 octobre 1648, l'empereur Ferdinand III signe les traités de Münster (avec la France) et d'Osnabrück (avec la Suède) :

• religion : la paix d'Augsbourg (1555), qui laisse au prince le choix de la confession de ses sujets, est confirmée et étendue aux calvinistes ; l'année 1624 sert de référence pour les biens d'Église ;
• Empire : les quelque 300 États allemands obtiennent le droit de conclure des alliances, sauf contre l'empereur et l'Empire (traité d'Osnabrück, art. VIII) ;
• territoires : la France voit confirmer Metz, Toul et Verdun et reçoit les droits des Habsbourg en Alsace ; la Suède obtient la Poméranie occidentale et les duchés de Brême et de Verden ; l'indépendance de la Confédération suisse est reconnue ;
• garantie : la France et la Suède se portent garantes des traités.

La paix reste incomplète : la guerre franco-espagnole se poursuit jusqu'à la paix des Pyrénées (1659), et le pape Innocent X condamne les traités (bref Zelo domus Dei, 1648).

Au XXe siècle, les théoriciens des relations internationales font de 1648 l'acte de naissance de l'ordre international moderne. En 1948, le juriste Leo Gross publie « The Peace of Westphalia, 1648-1948 » : les traités auraient fondé un système d'États souverains, égaux en droit, qui ne reconnaissent aucune autorité supérieure, ni l'empereur ni le pape. On parle depuis de système westphalien : souveraineté territoriale, non-ingérence, équilibre des puissances, diplomatie permanente.

Plusieurs éléments justifient cette lecture. La paix est négociée, non imposée par un vainqueur. Elle est multilatérale : presque toute l'Europe se réunit pour régler un conflit. Elle sécularise les relations internationales : la religion devient une affaire intérieure des États et le pape est tenu à l'écart. Elle invente une garantie collective : les signataires s'engagent à défendre la paix contre quiconque la violerait (traité d'Osnabrück, art. XVII).

Les historiens nuancent fortement ce récit. En 2001, Andreas Osiander parle d'un « mythe westphalien » : les traités reconnaissent aux princes un « droit territorial » à l'intérieur de l'Empire, non une souveraineté pleine ; le Saint-Empire survit jusqu'en 1806 ; le droit d'alliance est encadré. Les traités visaient surtout à restaurer les équilibres internes de l'Empire, pas à fonder un ordre mondial. La souveraineté moderne se construit lentement, de Jean Bodin (1576) aux révolutions de la fin du XVIIIe siècle.

Le modèle est enfin européen : il ne s'applique pas aux mondes colonisés, et la France de Louis XIV reprend la guerre dès 1667. La paix par les traités repose sur l'équilibre des puissances ; elle ne supprime pas la guerre, elle l'encadre entre États.

Après 1918, la paix par l'équilibre paraît discréditée. Dans ses Quatorze Points (8 janvier 1918), le président américain Wilson propose une Société des Nations, créée par le traité de Versailles et installée à Genève en 1920. Son principe est la sécurité collective : tous les membres s'engagent à réagir ensemble contre un agresseur. Sans armée, sans les États-Unis (le Sénat refuse la ratification en 1919-1920), elle échoue face au Japon en Mandchourie (1931) et à l'Italie en Éthiopie (1935-1936).

La Charte des Nations unies, signée à San Francisco le 26 juin 1945, corrige ces faiblesses. Elle interdit le recours à la force (art. 2 § 4), sauf légitime défense (art. 51). Le Conseil de sécurité dispose de pouvoirs contraignants : chapitre VI pour le règlement pacifique des différends, chapitre VII pour les sanctions et l'usage de la force. Mais ses cinq membres permanents (États-Unis, URSS, Royaume-Uni, France, Chine) détiennent un droit de veto.

Pendant la guerre froide, le veto paralyse le système. L'ONU invente alors, sans que la Charte le prévoie, le maintien de la paix : des observateurs (ONUST en Palestine, 1948) puis des casques bleus armés, la FUNU, créée pendant la crise de Suez (novembre 1956) à l'initiative du Canadien Lester Pearson. Ces forces neutres et légèrement armées s'interposent avec l'accord des belligérants.

La fin de la guerre froide semble relancer la sécurité collective : en 1990, le Conseil autorise la force contre l'Irak. En 1992, le secrétaire général Boutros Boutros-Ghali publie l'Agenda pour la paix, qui distingue diplomatie préventive, rétablissement, maintien et consolidation de la paix. Mais les échecs s'accumulent : Somalie (1993), génocide des Tutsi au Rwanda (avril-juillet 1994), massacre de Srebrenica en Bosnie (juillet 1995), commis dans une « zone de sécurité » de l'ONU. L'organisation entre discréditée dans la seconde moitié des années 1990.

Le Ghanéen Kofi Annan (1938-2018) devient le 1er janvier 1997 le septième secrétaire général de l'ONU ; réélu en 2001, il part le 31 décembre 2006. Premier secrétaire général issu du personnel de l'organisation, il avait dirigé de 1993 à 1996 le département des opérations de maintien de la paix, donc au moment du Rwanda et de Srebrenica.

Reconnaître les échecs. En 1999, deux rapports sur Srebrenica (novembre) et sur le Rwanda (décembre) admettent les fautes de l'ONU. En août 2000, le rapport Brahimi réclame des mandats clairs et des moyens adaptés.

Transformer les opérations. Au Kosovo (MINUK, 1999) et au Timor oriental (ATNUTO, 1999-2002), l'ONU administre elle-même des territoires ; le Timor oriental devient indépendant le 20 mai 2002. En Sierra Leone, en RDC, au Liberia ou en Côte d'Ivoire, les missions deviennent multidimensionnelles : désarmement, police, élections, droits humains. Les effectifs de casques bleus augmentent fortement.

Redéfinir la souveraineté. Devant l'Assemblée générale, en septembre 1999, Annan demande comment réagir quand un État massacre sa propre population. Une commission réunie par le Canada (CIISE) forge en 2001 la responsabilité de protéger, adoptée au Sommet mondial de septembre 2005. Naissent aussi la Commission de consolidation de la paix (décembre 2005) et le Conseil des droits de l'homme (mars 2006).

Élargir la paix. La Déclaration du Millénaire (septembre 2000) lie paix, développement et droits humains ; Annan et l'ONU reçoivent le prix Nobel de la paix en 2001.

Les limites. Le veto bloque le Conseil : l'OTAN bombarde la Serbie en 1999 sans son autorisation, les États-Unis envahissent l'Irak en 2003 malgré lui, et Annan qualifie en 2004 cette guerre d'« illégale ». Le scandale du programme « pétrole contre nourriture » (rapport Volcker, 2005) et des abus sexuels commis par des casques bleus en RDC ternissent l'organisation, impuissante à protéger les civils du Darfour à partir de 2003.

1947-1973 : le temps des guerres. Le 29 novembre 1947, l'Assemblée générale adopte un plan de partage de la Palestine sous mandat britannique (résolution 181), accepté par les dirigeants sionistes, rejeté par les États arabes et les dirigeants palestiniens. Le 14 mai 1948, David Ben Gourion proclame l'État d'Israël ; la guerre qui suit s'achève par les armistices de 1949, négociés à Rhodes par le médiateur de l'ONU Ralph Bunche. Entre 700 000 et 750 000 Palestiniens deviennent réfugiés (la Nakba, « catastrophe ») ; l'UNRWA est créée en 1949 pour les assister. Après la guerre des Six Jours (juin 1967), Israël occupe le Sinaï, Gaza, la Cisjordanie, Jérusalem-Est et le Golan ; la résolution 242 pose le principe « la terre contre la paix ». La guerre d'octobre 1973 relance la diplomatie américaine.

Les paix séparées. Sous la médiation du président Carter, les accords de Camp David (septembre 1978) conduisent au traité israélo-égyptien (26 mars 1979) : l'Égypte récupère le Sinaï. Sadate est assassiné en 1981. La Jordanie signe la paix en 1994.

L'espoir d'Oslo. La première intifada (décembre 1987) pousse à négocier. Des pourparlers secrets facilités par la Norvège aboutissent aux accords d'Oslo : le 13 septembre 1993, à Washington, Yitzhak Rabin et Yasser Arafat se serrent la main. Israël et l'OLP se reconnaissent ; une Autorité palestinienne est créée en 1994. Frontières, Jérusalem, réfugiés et colonies sont renvoyés à des négociations ultérieures. Rabin est assassiné par un extrémiste israélien le 4 novembre 1995 ; le sommet de Camp David échoue en juillet 2000 et la seconde intifada éclate en septembre.

Un processus bloqué. Feuille de route du Quartet (2003), retrait israélien de Gaza (2005), prise de Gaza par le Hamas (2007), accords d'Abraham (2020) qui normalisent les relations d'Israël avec des États arabes sans règlement palestinien. L'attaque du Hamas du 7 octobre 2023 (environ 1 200 morts en Israël, plus de 250 otages) et la guerre à Gaza, qui fait des dizaines de milliers de morts, rouvrent la question d'une solution politique.

Le 2 août 1990, l'Irak de Saddam Hussein envahit puis annexe le Koweït. Le Conseil de sécurité fonctionne comme prévu en 1945 : il condamne (résolution 660), impose un embargo (661), puis autorise « tous les moyens nécessaires » (résolution 678, 29 novembre 1990). Une coalition d'environ 35 pays, conduite par les États-Unis et comprenant la France (opération Daguet) et plusieurs États arabes, libère le Koweït : campagne aérienne à partir du 17 janvier 1991, offensive terrestre du 24 au 28 février. George H. W. Bush annonce un « nouvel ordre mondial ». C'est un conflit interétatique classique, mené au nom de la sécurité collective.

La paix reste inachevée : Saddam Hussein garde le pouvoir et écrase les soulèvements kurde et chiite (mars-avril 1991) ; l'Irak subit inspections et embargo, atténué à partir de 1996 par le programme « pétrole contre nourriture ».

Après le 11 septembre 2001, l'administration de George W. Bush accuse l'Irak de détenir des armes de destruction massive. La résolution 1441 (8 novembre 2002) renforce les inspections sans autoriser explicitement la force. La France, l'Allemagne et la Russie s'opposent à la guerre (discours de Dominique de Villepin au Conseil, 14 février 2003). Le 20 mars 2003, une coalition menée par les États-Unis et le Royaume-Uni envahit l'Irak sans autorisation du Conseil ; Bagdad tombe le 9 avril. Aucune arme de destruction massive n'est trouvée.

La guerre éclair devient un conflit asymétrique. La dissolution de l'armée et l'exclusion des membres du parti Baas (mai 2003) nourrissent l'insurrection ; le 19 août 2003, un attentat contre le siège de l'ONU à Bagdad tue 22 personnes, dont le représentant spécial Sergio Vieira de Mello. Une guerre civile confessionnelle éclate en 2006-2007. Les troupes américaines partent fin 2011 ; en 2014, l'organisation État islamique prend Mossoul, reprise en 2017 par les forces irakiennes appuyées par une coalition internationale. Une victoire militaire ne suffit pas à construire la paix.