La délibération dans les institutions nationales, européennes et internationales

Délibérer, c'est examiner ensemble les raisons pour et contre une décision avant de la prendre. Le mot vient du latin deliberare, « peser ». La délibération n'est donc pas la décision : elle la précède et la justifie. Une assemblée délibère quand elle débat en commission, amende un texte, entend l'opposition ; elle décide quand elle vote.

Délibération : échange public et argumenté entre les membres d'une institution, qui aboutit à une décision collective (loi, résolution, règlement).

L'idée est ancienne. Le 3 novembre 1774, devant ses électeurs de Bristol, le député britannique Edmund Burke présente le Parlement comme une assemblée délibérante de la nation entière : le député ne transmet pas des consignes, il cherche avec les autres l'intérêt général. Le 7 septembre 1789, Sieyès défend à l'Assemblée constituante une idée voisine : les députés représentent la nation et doivent pouvoir changer d'avis au fil du débat. La Constitution de 1958 en garde la trace : « Tout mandat impératif est nul » (art. 27).

Délibérer suppose trois conditions : la publicité (l'article 33 rend les séances publiques et impose un compte rendu intégral au Journal officiel) ; le contradictoire (majorité et opposition s'expriment, chaque parlementaire peut amender le texte, art. 44) ; le temps (examen en commission, lectures successives).

Le programme étudie la délibération à trois échelles : nationale (Parlement, Conseil constitutionnel), européenne (Commission, Parlement européen, Conseil de l'UE) et internationale (Assemblée générale et Conseil de sécurité de l'ONU). À chaque échelle revient la même question : comment une décision prise par quelques-uns peut-elle s'imposer à tous ?

En copie, distinguez toujours le moment du débat (délibération) et le moment du vote (décision) : c'est le premier pas d'une bonne problématique.

Légitimité : qualité d'un pouvoir ou d'une décision que les citoyens reconnaissent comme juste et acceptent de respecter. Elle ne se confond pas avec la légalité, simple conformité au droit.

En 1919, dans sa conférence de Munich « Le métier et la vocation d'homme politique », le sociologue allemand Max Weber distingue trois sources de légitimité : la tradition, le charisme d'un chef et la légalité rationnelle, c'est-à-dire l'obéissance à des règles impersonnelles. Les institutions démocratiques reposent sur cette dernière, mais une décision y tire sa légitimité de plusieurs sources à la fois :

Le philosophe allemand Jürgen Habermas (Droit et démocratie, 1992) fait de la délibération le cœur de la légitimité : une norme est légitime si tous les intéressés pouvaient l'accepter au terme d'une discussion libre. En France, Pierre Rosanvallon (La Légitimité démocratique, 2008) montre que l'élection ne suffit plus : les citoyens attendent aussi une légitimité d'impartialité (autorités indépendantes), de réflexivité (juges constitutionnels) et de proximité.

C'est pourquoi la délibération compte : un texte voté après un vrai débat, où chaque argument a été entendu, est plus facilement accepté par ceux qui l'ont combattu. À l'inverse, une loi adoptée sans vote grâce à l'article 49, alinéa 3, est parfaitement légale, mais sa légitimité est souvent contestée.

Une fois le débat clos, il faut décider. Deux grandes règles s'opposent.

La règle de majorité donne raison au plus grand nombre. Elle peut être relative (plus de voix que chaque autre option), absolue (plus de la moitié des suffrages exprimés) ou qualifiée (un seuil plus élevé : trois cinquièmes des suffrages exprimés du Congrès pour réviser la Constitution, art. 89 ; deux tiers à l'Assemblée générale de l'ONU pour les « questions importantes »). Elle permet de décider et traite chaque voix de manière égale, mais elle peut écraser une minorité : d'où les droits reconnus à l'opposition (art. 51-1, depuis 2008) et le contrôle de constitutionnalité.

En 1785, Condorcet montre dans son Essai sur l'application de l'analyse à la probabilité des décisions rendues à la pluralité des voix que la majorité n'est pas toujours cohérente : avec trois options, une majorité peut préférer A à B, B à C et C à A. C'est le paradoxe de Condorcet. Il établit aussi qu'une assemblée d'individus éclairés a plus de chances qu'un seul de prendre la bonne décision.

Le consensus consiste à adopter une décision sans qu'aucun membre ne s'y oppose formellement ; il ne suppose pas de vote. Il diffère de l'unanimité, où chacun doit voter pour et détient donc un droit de veto. Le consensus domine là où se rencontrent des États souverains : le Conseil européen décide en principe ainsi, et l'accord de Paris sur le climat a été adopté par consensus le 12 décembre 2015. La Société des Nations, créée en 1919, exigeait en principe l'unanimité, ce qui l'a souvent paralysée.

Exemple : la règle change selon l'enjeu. Le Parlement français vote la loi à la majorité ; le Conseil de l'UE vote la plupart des textes à la majorité qualifiée, mais statue à l'unanimité en matière fiscale ou de politique étrangère.

Le Parlement est bicaméral : l'Assemblée nationale (577 députés élus pour cinq ans au suffrage universel direct) et le Sénat (348 sénateurs élus pour six ans au suffrage indirect, renouvelés par moitié tous les trois ans). Selon l'article 24, il vote la loi, contrôle le gouvernement et évalue les politiques publiques.

La navette oblige à délibérer deux fois : le Sénat, élu par des grands électeurs, apporte le regard des collectivités territoriales et améliore souvent la rédaction. Le dernier mot de l'Assemblée rappelle que la légitimité la plus forte vient du suffrage universel direct. Exceptions : pour réviser la Constitution (art. 89) ou voter une loi organique relative au Sénat (art. 46), l'accord des deux chambres est indispensable.

Le gouvernement peut abréger la délibération : vote bloqué (art. 44, al. 3) ou article 49, alinéa 3, qui fait adopter un texte sans vote si aucune motion de censure n'est votée. Depuis 2008, ce dernier est limité aux textes budgétaires et à un autre texte par session. Sur la réforme des retraites, le gouvernement l'a utilisé le 16 mars 2023 ; les motions de censure ayant été rejetées le 20 mars, le texte a été considéré comme adopté.

Créé par la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel vérifie que les lois respectent la Constitution. Il compte neuf membres nommés pour neuf ans (trois par le président de la République, trois par le président de l'Assemblée nationale, trois par le président du Sénat), auxquels s'ajoutent de droit les anciens présidents de la République. Conçu d'abord pour contenir le Parlement, il est devenu un gardien des libertés en trois étapes :

• 16 juillet 1971, décision « Liberté d'association » : il contrôle la loi au regard du Préambule, donc de la Déclaration de 1789 et du Préambule de 1946. On parle depuis de bloc de constitutionnalité.
• 29 octobre 1974 : une révision permet à 60 députés ou 60 sénateurs de le saisir. L'opposition peut porter devant lui les lois qu'elle a combattues : la délibération se prolonge devant le juge.
• 23 juillet 2008 : la révision crée la question prioritaire de constitutionnalité (art. 61-1), en vigueur depuis le 1er mars 2010. Un justiciable peut contester, au cours d'un procès, une loi déjà en vigueur qui porterait atteinte à ses droits ; le Conseil d'État ou la Cour de cassation filtre la question.

Le Conseil résume sa mission le 23 août 1985 : la loi votée « n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution ». La majorité parlementaire n'est donc pas toute-puissante.

Ce contrôle nourrit un débat. Ses critiques dénoncent un « gouvernement des juges » : neuf membres nommés censurent des élus. Ses défenseurs répondent que le juge protège les minorités et que le souverain garde le dernier mot, puisqu'il peut réviser la Constitution. Après la décision du 13 août 1993 sur le droit d'asile, le Congrès a ainsi révisé la Constitution le 25 novembre 1993. Le doyen Georges Vedel voyait dans cette possibilité une sorte de « lit de justice » du pouvoir constituant.

L'UE délibère entre deux légitimités : celle des citoyens, représentés au Parlement européen (720 députés depuis les élections de juin 2024, élus au suffrage universel direct depuis 1979), et celle des États, représentés au Conseil de l'UE (un ministre par État) et au Conseil européen (chefs d'État ou de gouvernement), qui fixe les grandes orientations.

La procédure législative ordinaire, issue de la codécision créée par le traité de Maastricht (1992) et généralisée par le traité de Lisbonne (en vigueur le 1er décembre 2009), suit trois temps :

1. la Commission, gardienne de l'intérêt général européen, propose le texte : elle a en règle générale le monopole de l'initiative ;
2. le Parlement et le Conseil l'amendent et doivent l'adopter dans les mêmes termes, en une à trois lectures ; la plupart des accords se négocient en trilogues, réunions informelles entre les trois institutions ;
3. en cas de désaccord persistant, un comité de conciliation cherche un compromis.

Au Conseil, la règle ordinaire est la majorité qualifiée à double seuil, appliquée depuis le 1er novembre 2014 : 55 % des États (au moins 15 sur 27) représentant au moins 65 % de la population ; une minorité de blocage doit réunir au moins quatre États. L'unanimité subsiste pour les sujets les plus sensibles : fiscalité, politique étrangère et de sécurité commune, adhésions, révision des traités.

L'histoire de l'UE est celle d'un recul progressif de l'unanimité. Après la crise de la « chaise vide » ouverte par la France en 1965, le compromis de Luxembourg (29 janvier 1966) admet qu'un État invoque des « intérêts très importants » pour prolonger la discussion ; l'Acte unique (1986) élargit la majorité qualifiée pour achever le marché intérieur.

Reste le débat sur le déficit démocratique : négociations peu visibles, poids des gouvernements, participation électorale modeste. On lui oppose que le Parlement européen est devenu un colégislateur à part entière.

La Charte des Nations unies, signée à San Francisco le 26 juin 1945, rompt avec l'unanimité de la SDN et organise deux délibérations très différentes.

L'Assemblée générale réunit les 193 États membres selon le principe « un État, une voix » (art. 18). Elle décide à la majorité des membres présents et votants, ou des deux tiers pour les « questions importantes » (budget, admission de nouveaux membres…). C'est le lieu de délibération le plus universel au monde, mais ses résolutions sont en règle générale des recommandations sans force obligatoire ; beaucoup y sont adoptées par consensus.

Le Conseil de sécurité compte 15 membres : cinq permanents (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) et dix élus pour deux ans. Ses décisions de fond exigent neuf voix, dont celles des membres permanents (art. 27) : chacun dispose d'un droit de veto. Les États s'engagent à appliquer ses décisions (art. 25), notamment celles du chapitre VII. La pratique admet qu'une abstention ne vaut pas veto : la résolution 1973 sur la Libye (17 mars 2011) a été adoptée par 10 voix et 5 abstentions, dont celles de la Chine et de la Russie.

Le veto, employé pour la première fois par l'URSS en février 1946, paralyse le Conseil quand un membre permanent est partie à une crise. Le 25 février 2022, la Russie bloque un projet de résolution sur l'Ukraine ; le 2 mars, l'Assemblée générale adopte une résolution par 141 voix. Dès le 3 novembre 1950, la résolution « Union pour le maintien de la paix » lui permettait de se saisir d'une crise bloquée au Conseil. Depuis la résolution 76/262 du 26 avril 2022, tout veto déclenche un débat de l'Assemblée générale : le membre permanent doit s'en expliquer.

Légitimité et efficacité s'opposent ici : l'Assemblée est représentative mais peu contraignante ; le Conseil est contraignant mais peu représentatif du monde actuel.