Quelles politiques économiques dans le cadre européen ?

Introduction

En octobre 2022, les prix à la consommation augmentaient de 10,6 % sur un an dans la zone euro. Entre juillet 2022 et septembre 2023, la Banque centrale européenne a relevé son taux de dépôt de 4,5 points (document 1), pendant que chaque gouvernement protégeait ses ménages avec son propre budget, et que la Commission poursuivait, à Bruxelles, les géants du numérique (document 3).

Parmi les politiques économiques, on distingue les politiques structurelles, qui modifient durablement le fonctionnement de l’économie, comme la politique de la concurrence, et les politiques conjoncturelles, monétaire et budgétaire, qui stabilisent à court terme la croissance, l’emploi et les prix. Le cadre européen, c’est le marché unique des 27 et, pour 21 d’entre eux en 2026, la zone euro.

Or ces politiques ne sont pas intégrées au même degré : la concurrence est une compétence exclusive de l’Union, la politique monétaire de la zone euro est unique et confiée à la BCE, tandis que les politiques budgétaires restent nationales, encadrées par des règles communes.

Dès lors, comment ces politiques inégalement européanisées agissent-elles sur l’économie, et avec quelles limites ?

Nous verrons d’abord que la politique de la concurrence agit sur le fonctionnement du marché unique, puis que la politique monétaire unique agit sur la conjoncture de la zone euro, enfin que les politiques budgétaires nationales agissent elles aussi sur la conjoncture, mais dans un cadre de règles et de solidarité encore limitée.

I. La politique de la concurrence agit sur le fonctionnement du marché unique

La politique de la concurrence est la plus intégrée des politiques économiques européennes. Un marché unique, où marchandises, services, capitaux et personnes circulent librement depuis 1993, exige des règles communes : sans elles, les entreprises pourraient s’entendre pour se partager les territoires et les États subventionner leurs champions. Dès le traité de Rome (1957), la concurrence est confiée à la Commission européenne. C’est une politique structurelle : elle n’agit pas sur la conjoncture de court terme, mais sur l’organisation des marchés, avec trois objectifs : le bien-être des consommateurs, l’incitation des entreprises à l’efficacité et à l’innovation, l’unité du marché unique.

Pour atteindre ces objectifs, la Commission dispose d’instruments puissants. Elle interdit les ententes (article 101 du TFUE) : le document 3 montre qu’en juillet 2016, cinq constructeurs de camions ont reçu 2,93 milliards d’euros d’amendes pour s’être entendus sur leurs prix de 1997 à 2011. Elle sanctionne aussi les abus de position dominante (article 102) : les quatre autres décisions du document 3 visent des entreprises du numérique et totalisent 0,50 + 2,42 + 4,34 + 1,84 = 9,10 milliards d’euros, soit environ 76 % des 12,03 milliards d’amendes du tableau. Elle contrôle enfin les concentrations et les aides d’État (article 107), comme lorsqu’elle exige en 2016 que l’Irlande récupère 13 milliards d’euros d’avantages fiscaux accordés à Apple, décision confirmée en septembre 2024.

Cette action a toutefois des limites. Elle est lente : l’amende de 2017 contre Google, dont l’enquête avait commencé en 2010, n’est confirmée qu’en septembre 2024 (document 3), alors que sur un marché numérique le premier arrivé capte tout ; c’est pourquoi l’Union impose depuis mars 2024, par le Digital Markets Act, des obligations a priori aux grandes plateformes. Ses décisions sont fragiles : l’amende Android est ramenée à 4,125 milliards d’euros en 2022. Elle entre enfin en tension avec la politique industrielle : l’interdiction de la fusion Alstom-Siemens en 2019 a conduit Paris et Berlin à réclamer des champions européens, et, selon Philippe Aghion et ses coauteurs (2005), l’innovation ne croît avec la concurrence que jusqu’à un certain point.

La politique de la concurrence organise donc les marchés sur le long terme, sans agir sur l’inflation ou le chômage de l’année. Pour la conjoncture, la zone euro a confié à une institution commune une seconde politique unique : la politique monétaire.

II. La politique monétaire unique agit sur la conjoncture de la zone euro

Depuis 1999, la politique monétaire de la zone euro est unique et conduite par la BCE, qui fixe les mêmes taux directeurs pour tous les pays membres. Elle est indépendante : ni les gouvernements ni les institutions européennes ne peuvent lui donner d’instructions (article 130 du TFUE), et sa priorité est la stabilité des prix (article 127), qu’elle traduit depuis juillet 2021 par un objectif d’inflation de 2 %. Cette indépendance repose sur l’analyse de Finn Kydland et Edward Prescott (1977) : un gouvernement est tenté de laisser filer l’inflation pour réduire le chômage à court terme ; une banque centrale indépendante, liée par un objectif, est plus crédible, ce qui ancre les anticipations.

La BCE agit sur la conjoncture par une chaîne de transmission. En relevant son taux directeur, elle renchérit le refinancement des banques, qui augmentent les taux de leurs crédits ; ménages et entreprises empruntent moins, la consommation et l’investissement ralentissent, et avec eux la hausse des prix. Le document 1 l’illustre : face à une inflation de 8,4 % en moyenne en 2022, la BCE fait passer son taux de dépôt de −0,50 % fin 2021 à 4,00 % fin 2023, soit une hausse de 4,5 points. L’inflation revient à 2,4 % en 2024 et à 2,1 % en 2025, ce qui permet de ramener le taux à 2 %. Le délai est net : en 2023, l’inflation atteint encore 5,4 %. Elle agit aussi par les anticipations : en juillet 2012, la promesse de Mario Draghi de faire « whatever it takes » pour préserver l’euro a suffi à calmer les marchés.

Mais une politique monétaire unique ne peut convenir à toutes les conjonctures. Robert Mundell (1961) a montré qu’une union monétaire n’est optimale que si ses membres subissent des chocs semblables ou si le travail circule facilement entre eux, deux conditions mal remplies en Europe. Lorsqu’un choc ne frappe qu’un pays, celui-ci ne peut ni baisser ses taux ni dévaluer. Le taux unique peut même devenir procyclique : en 2022, l’inflation atteint 19,4 % en Estonie et 5,9 % en France (Eurostat), si bien qu’avec un taux de dépôt de 2 % en fin d’année, le taux d’intérêt réel est d’environ −17,4 % en Estonie contre −3,9 % en France : la politique commune est la plus expansionniste là où l’inflation est la plus forte (critique d’Alan Walters, 1986).

La politique monétaire unique stabilise donc efficacement la conjoncture moyenne de la zone euro, mais elle ne peut répondre aux chocs propres à un pays. Ce rôle revient aux budgets nationaux, seul instrument conjoncturel qui reste aux États.

III. Les politiques budgétaires nationales agissent sur la conjoncture, sous des règles communes

Chaque État conserve sa politique budgétaire, c’est-à-dire l’usage de ses dépenses et de ses recettes pour agir sur l’activité. Selon le mécanisme du multiplicateur, décrit par Richard Kahn (1931) puis par Keynes (1936), une dépense publique supplémentaire devient le revenu des ménages et des entreprises, qui en dépensent une partie, si bien que le PIB augmente davantage que la dépense initiale. Les stabilisateurs automatiques jouent sans décision nouvelle : en récession, les impôts rentrent moins et les allocations chômage augmentent. Cette fonction de stabilisation (Musgrave, 1959) reste nationale : le budget de l’Union, environ 1 % du revenu national brut européen, voté pour sept ans et obligatoirement équilibré (document 4), ne peut pas jouer ce rôle.

Mais ces politiques nationales sont encadrées, car elles ont des effets sur les partenaires. Une relance profite aux voisins par les importations, un déficit excessif peut déclencher une crise de confiance dans toute la zone : chacun est tenté de jouer le passager clandestin. Le pacte de stabilité et de croissance (1997) fixe donc des seuils de 3 % du PIB pour le déficit et de 60 % pour la dette. Le document 2 montre qu’ils sont inégalement respectés en 2025 : la France affiche un déficit de 5,1 % du PIB, 2,1 points au-dessus du seuil, et une dette de 115,7 %, près de deux fois le plafond (115,7 ÷ 60 ≈ 1,9) ; la dette grecque atteint 145,4 %, l’italienne 136,7 %, quand celle de l’Allemagne reste proche du seuil, à 62,8 %. Ces règles peuvent aussi être procycliques : selon Olivier Blanchard et Daniel Leigh (FMI, 2013), l’austérité simultanée du début des années 2010 a coûté plus de croissance que prévu, alors qu’Alberto Alesina et Silvia Ardagna (2010) jugent qu’un ajustement fondé sur la baisse des dépenses peut restaurer la confiance.

Face à un choc commun, la coordination a pris une forme nouvelle. En 2020, les règles sont suspendues et l’Union crée NextGenerationEU : la Commission emprunte 750 milliards d’euros en commun, dont 390 milliards versés en subventions (document 4), soit 52 % du plan (390 ÷ 750). Ses partisans y voient l’amorce d’une capacité budgétaire commune ; les partisans de la discipline redoutent l’aléa moral d’une mutualisation durable des dettes. L’instrument reste temporaire, et la réforme d’avril 2024 a préféré des trajectoires de dépenses nationales.

Conclusion

La politique de la concurrence, structurelle et confiée à la Commission, organise le marché unique et protège les consommateurs, mais elle est lente et discutée. La politique monétaire, unique et indépendante, stabilise la conjoncture moyenne de la zone euro sans s’adapter aux chocs propres à chaque pays. Les politiques budgétaires, restées nationales, assurent cette adaptation, sous des règles qui limitent les externalités mais aussi les marges des États endettés.

Les politiques économiques européennes agissent ainsi à des échelles différentes, et c’est l’articulation entre une monnaie unique et des budgets nationaux qui concentre aujourd’hui leurs limites.

La défense ou la transition énergétique conduiront-elles l’Union à se doter d’un budget plus important ?

Ce que le correcteur valorise — Cette copie classe les politiques par degré d’intégration et par nature, avec pour chacune un mécanisme, un exemple daté et une limite. Le correcteur valorise aussi les calculs justes (4,5 points et non 4,5 %), la distinction entre Union à 27 et zone euro à 21 et un débat budgétaire présenté sans parti pris.