Quelles politiques économiques dans le cadre européen ?

Intégration économique : processus par lequel des économies nationales suppriment les obstacles aux échanges entre elles et harmonisent leurs règles, jusqu’à partager des politiques communes.

Bela Balassa (The Theory of Economic Integration, 1961) en distingue cinq degrés : zone de libre-échange, union douanière, marché commun, union économique, intégration totale. L’Europe en a franchi plusieurs en un demi-siècle.

Marché unique : espace sans frontières intérieures où les marchandises, les services, les capitaux et les personnes circulent librement, sous des règles communes (normes, concurrence). Il supprime aussi les barrières non tarifaires que l’union douanière laissait subsister : normes techniques, contrôles aux frontières, marchés publics réservés.

Zone euro : ensemble des États de l’Union qui ont adopté l’euro ; ils partagent une politique monétaire unique mais conservent leur politique budgétaire.

Les deux cercles ne coïncident pas. L’Union compte 27 membres depuis la sortie du Royaume-Uni (31 janvier 2020) ; la zone euro, 21 depuis l’entrée de la Bulgarie le 1^er janvier 2026. La Suède, la Pologne ou le Danemark appartiennent au marché unique et appliquent la politique de la concurrence, mais pas la politique monétaire de la BCE.

Union européenne ≠ zone euro. Et le marché unique n’est pas une zone de libre-échange : il ajoute un tarif extérieur commun, des règles communes et une autorité de la concurrence.

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On attend du marché unique les effets d’un libre-échange approfondi, que l’on peut ranger en quatre mécanismes.

• Économies d’échelle : un marché d’environ 450 millions d’habitants permet de produire en plus grande série, donc à un coût unitaire plus faible.
• Concurrence accrue : les entreprises nationales perdent leurs marchés protégés ; les prix baissent, les moins efficaces sortent, toutes sont incitées à innover.
• Spécialisation : chaque pays se spécialise selon ses avantages comparatifs, et les ressources vont là où elles sont le plus productives.
• Variété et financement : les consommateurs accèdent à plus de produits ; la libre circulation des capitaux facilite le financement de l’investissement.

Paul Krugman (1979) a montré que les économies d’échelle et le goût des consommateurs pour la variété expliquent l’essor d’un commerce intra-branche entre pays semblables : la France et l’Allemagne s’échangent des automobiles. C’est le commerce typique du marché unique.

Une étude d’économistes de la Commission européenne (Ilzkovitz et ses coauteurs, 2007) estime que les progrès du marché intérieur de 1992 à 2006 ont accru le PIB de l’Union de 2,2 % et créé 2,75 millions d’emplois.

Le bilan est discuté. Pour les uns, le gain est réel mais modeste, parce que des barrières subsistent, surtout dans les services et le numérique ; la même étude estime qu’il pourrait doubler si l’essentiel de ces obstacles était levé. Pour d’autres, la concurrence avive les écarts entre régions et entre salariés exposés et protégés, d’où le budget de cohésion que l’Union consacre au rattrapage des régions en retard.

Un effet sur la croissance se rédige comme une chaîne : marché plus grand → production en série → baisse des coûts → baisse des prix → hausse du pouvoir d’achat et de la demande → hausse de la production.

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Un marché unique exige des règles communes : sans elles, les entreprises pourraient s’entendre pour se partager les territoires, et les États subventionner leurs champions nationaux. La concurrence est donc une compétence exclusive de l’Union, exercée par la Commission européenne sous le contrôle du Tribunal et de la Cour de justice de l’UE (CJUE).

Politique de la concurrence : ensemble des règles et des décisions qui visent à préserver une concurrence effective sur les marchés. C’est une politique structurelle : elle agit sur l’organisation des marchés à long terme, pas sur la conjoncture.

Ses objectifs : le bien-être des consommateurs (prix bas, qualité, choix), l’incitation des entreprises à l’efficacité et à l’innovation, l’unité du marché unique, que ni les firmes ni les États ne doivent fragmenter.

Les amendes peuvent atteindre 10 % du chiffre d’affaires mondial (règlement de 2003). Le programme de clémence (1996, révisé en 2002 puis en 2006) exonère le premier membre d’un cartel qui le dénonce, ce qui rend les ententes instables. La Commission peut aussi accepter des engagements (céder une activité, changer une pratique) plutôt qu’interdire. Depuis 2022, le règlement sur les marchés numériques (Digital Markets Act) impose à l’avance des obligations aux grandes plateformes dites « contrôleurs d’accès » ; elles s’appliquent depuis mars 2024.

L’Union n’interdit ni la taille ni la position dominante : elle sanctionne l’abus de cette position. Et ce sont les États, non les entreprises, qui sont visés par le contrôle des aides d’État.

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Une action lente et des décisions fragiles

La politique de la concurrence intervient le plus souvent après coup : il faut enquêter, prouver l’abus, puis attendre les recours. Sur les marchés à effets de réseau, où le premier arrivé peut capter tout le marché, la sanction arrive quand les concurrents ont disparu : l’enquête Google Shopping s’ouvre en 2010, l’amende tombe en 2017 et ne devient définitive qu’en septembre 2024. Le juge peut aussi annuler : l’amende de 1,06 Md€ infligée à Intel en 2009 l’a été en 2022, celle de 1,49 Md€ infligée à Google (AdSense) en 2019 en septembre 2024. Le Digital Markets Act veut agir avant le dommage : en avril 2025, la Commission inflige à ce titre 500 M€ d’amende à Apple et 200 M€ à Meta.

Concurrence ou champions européens ?

Le 6 février 2019, la Commission interdit la fusion d’Alstom et de Siemens, craignant des prix plus élevés pour la signalisation ferroviaire et les trains à très grande vitesse. Paris et Berlin répliquent par un manifeste pour une politique industrielle européenne (19 février 2019) : face au chinois CRRC, l’Europe aurait besoin de géants. Le rapport de Mario Draghi sur la compétitivité (septembre 2024) invite lui aussi à mieux tenir compte de l’innovation et de la taille dans l’examen des fusions. Les défenseurs de la Commission répondent qu’un champion protégé de la concurrence européenne fait payer ses clients européens sans garantie de succès mondial.

Concurrence et innovation

Pour Joseph Schumpeter (Capitalisme, socialisme et démocratie, 1942), la perspective d’un monopole temporaire récompense l’innovateur : trop de concurrence décourage l’innovation. Philippe Aghion et ses coauteurs (2005) montrent une relation en U inversé : l’innovation augmente avec la concurrence jusqu’à un certain point, puis recule quand la rente espérée devient trop faible.

Des aides d’État et des services publics

Les encadrements temporaires de mars 2020 (covid) et de mars 2022 (guerre en Ukraine) ont autorisé massivement les aides nationales. Or les États aux finances solides aident davantage : selon Margrethe Vestager, commissaire à la concurrence (février 2023), l’Allemagne et la France concentraient près de 80 % des aides notifiées dans le cadre de 2022. Enfin, certains monopoles se justifient pour des raisons économiques et sociales (réseaux, service universel) : le traité admet des dérogations pour les services d’intérêt économique général (article 106).

« Limite » ne veut pas dire « échec » : une copie solide montre l’efficacité réelle d’un instrument, puis ce qui la borne (délais, preuve, objectifs concurrents).

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Conjoncture : situation économique de court terme (croissance du PIB, chômage, inflation). Les politiques conjoncturelles cherchent à la stabiliser : soutenir l’activité en cas de ralentissement (politique expansionniste), la freiner en cas de surchauffe ou d’inflation (politique restrictive).

La politique monétaire

La banque centrale fixe des taux directeurs, auxquels les banques commerciales se refinancent ou placent leurs liquidités. Une baisse se transmet aux taux des crédits : ménages et entreprises empruntent davantage, consommation et investissement progressent, la demande globale augmente. Une hausse produit l’effet inverse et freine l’inflation, avec un délai d’un à deux ans. La banque centrale agit aussi par les anticipations et, quand ses taux sont proches de zéro, par des mesures non conventionnelles : l’assouplissement quantitatif consiste à acheter massivement des titres pour faire baisser les taux à long terme.

La politique budgétaire

L’État agit par ses dépenses et ses recettes. Richard Kahn (1931), puis Keynes (Théorie générale, 1936), décrivent l’effet multiplicateur : une dépense publique supplémentaire devient revenu, dont une partie est dépensée à son tour, si bien que le PIB augmente davantage que la dépense initiale. Cet effet est réduit par l’épargne, par les importations et parfois par la hausse des taux d’intérêt (effet d’éviction). Les stabilisateurs automatiques jouent sans décision nouvelle : en récession, les impôts rentrent moins et les allocations chômage augmentent, ce qui soutient les revenus.

Les deux approches ne s’accordent pas sur la portée de ces politiques. Pour les keynésiens, elles sont indispensables quand la demande manque. Pour les monétaristes, une relance n’a d’effet que temporaire ; pour les nouveaux classiques, elle n’en a aucun si elle est anticipée ; tous redoutent surtout l’inflation et la dette : mieux vaut des règles stables.

En 2020, face au covid, la BCE lance un programme d’achats d’urgence (PEPP) porté à 1 850 Md€, tandis que les États laissent filer leurs déficits (environ 7 % du PIB pour la zone euro, Eurostat) : c’est un policy mix doublement expansionniste.

La BCE ne fixe pas les taux des crédits : elle fixe des taux directeurs, que les banques répercutent plus ou moins vite. Et le multiplicateur n’est pas toujours supérieur à 1 : il dépend de l’ouverture de l’économie, de l’épargne et de la conjoncture.

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Dans la zone euro, la politique monétaire est unique : la Banque centrale européenne (BCE), installée à Francfort en 1998, fixe les mêmes taux directeurs pour les 21 pays membres. Elle est indépendante : ni les gouvernements ni les institutions européennes ne peuvent lui donner d’instructions (article 130 du TFUE). Son mandat (article 127) donne la priorité à la stabilité des prix ; depuis juillet 2021, elle vise une inflation de 2 % à moyen terme, de façon symétrique. Il lui est interdit de financer directement les États (article 123).

Cette indépendance repose sur la théorie de l’incohérence temporelle (Finn Kydland et Edward Prescott, 1977) : un gouvernement est tenté de tolérer l’inflation pour réduire le chômage avant une élection ; une banque centrale indépendante, liée par un objectif, est plus crédible, ce qui ancre les anticipations. Ses critiques y voient un déficit démocratique : une institution non élue arbitre entre inflation et activité.

Le 26 juillet 2012, Mario Draghi déclare que la BCE est prête à faire « whatever it takes » pour préserver l’euro ; de juin 2014 à juillet 2022, son taux de dépôt est négatif. Face à une inflation de 10,6 % sur un an en octobre 2022, elle le relève de −0,50 % à 4 % entre juillet 2022 et septembre 2023, soit 4,5 points, puis le ramène à 2 % en juin 2025, l’inflation étant revenue à 2,4 % en 2024 et à 2,1 % en 2025 (Eurostat). Elle le relève à 2,25 % en juin 2026, puis à 2,5 % en septembre 2026.

Mais un taux unique ne convient pas à toutes les conjonctures. En 2022, l’inflation atteint 19,4 % en Estonie et 5,9 % en France (Eurostat). Le taux d’intérêt réel (taux nominal moins inflation) est donc plus bas là où l’inflation est la plus forte, ce qui attise la demande au lieu de la freiner : dans les années 2000, l’Espagne et l’Irlande ont ainsi connu des bulles immobilières.

Choc asymétrique : choc qui touche un pays ou une région d’une union monétaire beaucoup plus que les autres.

Robert Mundell (1961) a montré qu’une zone monétaire optimale suppose soit des chocs semblables, soit une forte mobilité du travail ; ses successeurs ajoutent la flexibilité des prix et des salaires et les transferts budgétaires (Peter Kenen, 1969). Or la mobilité du travail reste faible en Europe et le budget européen est modeste : pour de nombreux économistes, la zone euro n’est pas une zone monétaire optimale au sens strict. Jeffrey Frankel et Andrew Rose (1998) objectent que les critères sont endogènes : en intensifiant les échanges, la monnaie unique rapprocherait les cycles des pays membres.

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La politique budgétaire reste du ressort de chaque État : le budget de l’Union ne représente qu’environ 1 % du revenu national brut européen (cadre financier 2021-2027 : 1 074,3 Md€ sur sept ans, prix de 2018) et doit être équilibré. Privé de son taux d’intérêt et de son taux de change, un pays frappé par un choc asymétrique n’a plus que son budget pour réagir.

Pourquoi coordonner ?

Une monnaie unique sans budget commun crée des interdépendances. La politique budgétaire d’un État a des externalités : une relance allemande accroît les importations venues de France ou d’Italie ; un déficit excessif peut provoquer une crise de confiance qui contamine toute la zone. Chaque État peut être tenté de jouer le passager clandestin : profiter de taux bas et de la crédibilité de l’euro sans effort budgétaire.

Coordination des politiques budgétaires : règles et procédures par lesquelles les États d’une union monétaire encadrent et harmonisent leurs politiques budgétaires nationales.

Des règles, assouplies puis durcies

Le pacte de stabilité et de croissance (1997) impose un déficit public inférieur à 3 % du PIB et une dette inférieure à 60 %, sous peine de procédure de déficit excessif. En novembre 2003, la France et l’Allemagne échappent aux sanctions et le pacte est assoupli en 2005. La crise des dettes souveraines (aide de 110 Md€ à la Grèce en mai 2010) conduit à durcir la surveillance : semestre européen et « six-pack » (2011), traité budgétaire (TSCG) signé le 2 mars 2012, qui limite le déficit structurel à 0,5 % du PIB, Mécanisme européen de stabilité (2012).

Ces règles ont un coût : l’austérité simultanée de 2011-2013 a aggravé la récession, car les multiplicateurs avaient été sous-estimés. Olivier Blanchard et Daniel Leigh (FMI, 2013) trouvent que, dans 26 économies européennes, chaque point de PIB de consolidation prévue pour 2010-2011 s’est accompagné d’une croissance inférieure d’environ 1 point aux prévisions. À l’inverse, Alberto Alesina et Silvia Ardagna (2010) soutiennent qu’un ajustement fondé sur la baisse des dépenses peut être compatible avec la croissance, s’il restaure la confiance.

Une solidarité nouvelle, encore limitée

En mars 2020, la clause dérogatoire générale suspend les règles jusqu’à fin 2023, et l’accord du 21 juillet 2020 crée NextGenerationEU : 750 Md€ (prix de 2018) empruntés en commun par la Commission, remboursables d’ici 2058. La réforme d’avril 2024 remplace les objectifs annuels par des trajectoires de dépenses sur quatre à sept ans ; en juillet 2024, la France est placée en procédure de déficit excessif. En 2025, son déficit atteint 5,1 % du PIB et sa dette 115,7 % (Eurostat, octobre 2026).

Le débat oppose les partisans de la discipline (Allemagne, Pays-Bas), qui redoutent l’aléa moral d’une mutualisation des dettes, et ceux de la solidarité (France, Italie), qui défendent une capacité budgétaire commune capable d’absorber les chocs. En 2018, quatorze économistes français et allemands ont proposé de concilier partage des risques et discipline de marché. Au bac, exposez les deux logiques sans trancher à la place du correcteur.

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