Quelle action publique pour l'environnement ?

En septembre 2015, Volkswagen reconnaissait avoir équipé environ 11 millions de véhicules d'un logiciel capable de tromper les tests d'émissions : la norme existait, elle était contournée. Trois ans plus tard, la hausse de la taxe carbone française était gelée sous la pression des « gilets jaunes ». Ces deux épisodes posent la question de l'efficacité des outils de la politique environnementale. Une externalité négative désigne l'effet dommageable qu'une activité exerce sur des tiers sans compensation par le marché : l'émission de gaz à effet de serre en est l'exemple type, puisque le réchauffement est supporté par tous, et non par l'émetteur seul. Pour y faire face, les pouvoirs publics disposent de quatre instruments : la réglementation, la taxation, les marchés de quotas d'émission et les subventions à l'innovation verte. Un instrument est efficace s'il atteint l'objectif environnemental fixé, au moindre coût, et s'il est effectivement appliqué. Dès lors, les instruments de politique environnementale parviennent-ils à réduire réellement les dommages causés par les externalités négatives, et à quelles conditions leur efficacité peut-elle être renforcée ? Nous verrons d'abord qu'ils corrigent chacun à leur manière l'externalité et ont obtenu des résultats (I), puis que leur efficacité est limitée par leurs défauts propres et par des dysfonctionnements de l'action publique (II), avant de montrer qu'elle dépend de leur combinaison et de l'échelle à laquelle ils sont mis en œuvre (III).

Les instruments dont disposent les pouvoirs publics sont efficaces dans leur principe : la norme garantit un seuil, la taxe et les quotas font payer l'externalité et réduisent les émissions au moindre coût, comme le montrent le protocole de Montréal ou la baisse des émissions couvertes par le marché européen. Mais leur efficacité réelle est partielle : chaque instrument a ses limites (coût de la norme, régressivité de la taxe, volatilité du prix du quota), et leur mise en œuvre se heurte à des dysfonctionnements de l'action publique, de l'information imparfaite au lobbying. Elle n'est donc pas donnée une fois pour toutes : elle se construit par la combinaison des instruments, par l'accompagnement social des plus exposés et par l'action à l'échelle pertinente. Reste que ces instruments nationaux et européens ne suffiront pas si le climat, bien commun mondial, reste soumis aux stratégies de passager clandestin : l'efficacité de l'action publique pour l'environnement se joue aussi dans les négociations internationales.

Le 3 février 2021, le tribunal administratif de Paris reconnaît une « carence fautive » de l'État dans la lutte contre le changement climatique. L'affaire avait été lancée fin 2018 par quatre ONG, soutenue par plus de deux millions de citoyens, appuyée sur les rapports du GIEC et sur les engagements pris par la France dans le cadre européen et de l'accord de Paris. Une seule décision de justice mobilise ainsi des acteurs très divers et plusieurs échelles. Les questions environnementales désignent les atteintes au climat, à la biodiversité ou à la qualité de l'air et de l'eau, lorsqu'elles deviennent des problèmes publics, c'est-à-dire des situations dont on attend qu'elles soient traitées par les pouvoirs publics. Les acteurs en sont les pouvoirs publics, les experts, les ONG, les entreprises, les partis et les mouvements citoyens ; les échelles vont de la commune au monde. Pourquoi la construction et le traitement des questions environnementales mobilisent-ils des acteurs multiples, qui coopèrent et s'affrontent, à des échelles qui doivent s'articuler ? Nous montrerons d'abord que des acteurs multiples construisent ces questions comme problèmes publics (I), puis que leurs intérêts divergents les conduisent au conflit comme à la coopération (II), enfin que leur traitement exige d'articuler plusieurs échelles d'action publique (III).

Les questions environnementales impliquent une diversité d'acteurs parce qu'elles ne s'imposent pas d'elles-mêmes : experts, ONG, mouvements citoyens, partis et entreprises contribuent, ou s'opposent, à leur construction comme problèmes publics. Ces acteurs aux intérêts divergents s'affrontent et coopèrent, dans la rue, dans des assemblées citoyennes ou devant le juge. Enfin, parce que le climat est un bien commun mondial dont les leviers sont locaux, l'action publique doit articuler les échelles mondiale, européenne, nationale et locale, qui s'emboîtent mais peuvent aussi se contrarier. Cette diversité est une richesse mais aussi une source de lenteur : la multiplication des acteurs et des échelles rend plus difficile l'attribution des responsabilités. On peut alors se demander si la judiciarisation croissante du climat, qui charge le juge de faire respecter les engagements, ne révèle pas les limites de la coopération entre États.