À propos de cette page
Ce cours de spécialité ses en terminale sur « Comment les politiques publiques sont-elles élaborées et mises en œuvre ? » suit le programme officiel de spécialité ses de terminale. Il présente les définitions, les propriétés et les méthodes essentielles, accompagnées d'exemples résolus pour bien comprendre. Au programme : Qu'est-ce qu'une politique publique ?, La construction des problèmes publics et la mise sur agenda, La multiplicité des acteurs de l'action publique, Le cycle des politiques publiques. Chaque notion est expliquée pas à pas, puis mise en pratique grâce à des exercices interactifs, un QCM et une évaluation corrigée. Idéal pour réviser à son rythme, combler ses lacunes et progresser, en autonomie ou avec un professeur. Cours rédigé par un professeur particulier à Marseille pour aider les élèves de terminale à réussir en spécialité ses.
Au programme
1 · Qu'est-ce qu'une politique publique ?
2 · La construction des problèmes publics et la mise sur agenda
3 · La multiplicité des acteurs de l'action publique
4 · Le cycle des politiques publiques
5 · Les instruments de l'action publique
6 · La mise en œuvre : du texte au terrain
7 · L'évaluation des politiques publiques et leurs effets non désirés
1Qu'est-ce qu'une politique publique ?
Une politique publique est un ensemble cohérent et finalisé d'actions, conduites par des acteurs publics, pour répondre à un problème jugé collectif. Elle articule des objectifs (réduire le chômage, lutter contre la pollution), des moyens (budgets, personnels) et des instruments (lois, taxes, subventions).
Définition. Une politique publique est un programme d'action propre à une ou plusieurs autorités publiques, qui combine des objectifs, des moyens et des résultats attendus, dans un domaine donné (santé, éducation, environnement, emploi).
L'action publique est un concept plus large que l'« action de l'État » : elle reconnaît que les décisions associent une pluralité d'acteurs, publics et privés, à différents niveaux (local, national, européen). On parle de gouvernance pour désigner cette coordination horizontale entre acteurs multiples, par opposition à un gouvernement vertical et centralisé.
Exemple. La politique de transition écologique mobilise l'État (lois), les collectivités (transports, urbanisme), l'Union européenne (marché carbone), des entreprises, des associations (ONG environnementales) et des citoyens : c'est un cas typique d'action publique multi-acteurs et multi-niveaux.
Toute politique publique repose sur une représentation du problème à traiter et de ses causes. Cette représentation oriente les solutions retenues : selon que le chômage est analysé comme un problème de coût du travail, de qualification ou de demande insuffisante, les politiques mobilisées diffèrent radicalement.
2La construction des problèmes publics et la mise sur agenda
Un problème public n'existe pas « naturellement » : il est socialement construit. Une situation (le réchauffement climatique, le harcèlement scolaire, les violences conjugales) devient un problème public lorsqu'elle est définie comme inacceptable et relevant de l'intervention des pouvoirs publics.
Définition. La mise sur agenda (agenda setting) est le processus par lequel un problème social accède à l'agenda politique, c'est-à-dire à la liste des questions que les pouvoirs publics décident de prendre en charge.
Tous les problèmes ne sont pas mis à l'agenda. Leur inscription dépend d'un travail de mobilisation et de publicisation mené par divers acteurs :
- Les entrepreneurs de cause (ou « entrepreneurs de morale », Howard Becker) qui se mobilisent pour faire reconnaître un problème.
- Les médias qui rendent un problème visible et le hiérarchisent (effet d'agenda médiatique).
- Les groupes d'intérêt, associations, experts qui apportent données et arguments.
- Les fenêtres d'opportunité (John Kingdon) : un événement (catastrophe, scandale, crise) ouvre une occasion d'inscrire un problème à l'agenda.
Exemple. Le mouvement #MeToo (2017) et des affaires médiatisées ont contribué à inscrire les violences sexistes et sexuelles à l'agenda politique, débouchant sur des mesures législatives (allongement des délais de prescription, loi de 2018).
Astuce. Pour un sujet de dissertation, montrez toujours que la mise à l'agenda résulte d'un travail social (acteurs, mobilisations) et n'est pas mécanique : la gravité « objective » d'un problème ne suffit pas à le faire traiter.
3La multiplicité des acteurs de l'action publique
L'élaboration des politiques publiques mobilise une grande diversité d'acteurs, qui coopèrent et s'affrontent. On distingue les acteurs publics et les acteurs privés, à différents niveaux territoriaux.
| Catégorie | Acteurs | Rôle |
|---|
| Pouvoirs publics nationaux | Gouvernement, Parlement, administrations | Décision, vote des lois, mise en œuvre |
| Pouvoirs publics locaux | Régions, départements, communes | Compétences décentralisées (transports, social, écoles) |
| Niveau supranational | Union européenne, OMC, FMI | Normes, directives, contraintes communes |
| Acteurs privés / société civile | Groupes d'intérêt, lobbies, syndicats, ONG, experts | Influence, expertise, mobilisation, pression |
La décentralisation (lois Defferre de 1982, réformes successives) a transféré des compétences de l'État vers les collectivités territoriales, multipliant les niveaux de décision. Parallèlement, l'européanisation de l'action publique impose un cadre supranational : de nombreuses politiques (agriculture, concurrence, environnement) sont largement définies au niveau de l'Union européenne.
Attention ! Ne réduisez pas l'action publique à l'État seul. Le terme de gouvernance multi-niveaux insiste sur l'imbrication des échelons (local, national, européen) et l'association d'acteurs privés à la décision.
La gouvernance multi-niveaux : une politique publique associe une pluralité d'acteurs publics et privés.
4Le cycle des politiques publiques
Pour analyser l'élaboration d'une politique publique, les politistes utilisent souvent le modèle séquentiel du cycle des politiques publiques (Charles Jones). Il décompose l'action publique en plusieurs étapes successives.
Le cycle séquentiel des politiques publiques (modèle de Charles Jones).
- Mise sur agenda : un problème est reconnu et inscrit à l'agenda politique.
- Formulation : élaboration des solutions possibles, débats, arbitrages entre options.
- Décision : adoption d'une mesure (loi, décret, règlement) par les autorités compétentes.
- Mise en œuvre (implementation) : application concrète par les administrations et acteurs de terrain.
- Évaluation : mesure des effets de la politique au regard de ses objectifs, pouvant déboucher sur une réforme.
Attention ! Ce modèle est un idéal-type utile pour ordonner l'analyse, mais la réalité est moins linéaire : les étapes se chevauchent, des allers-retours existent, et certaines politiques se font sans évaluation. Ne le présentez jamais comme une description fidèle et automatique.
Astuce. Le cycle est avant tout un outil d'analyse : il aide à situer où se jouent les rapports de force (à la formulation ? à la mise en œuvre ?), sans prétendre que l'action publique se déroule réellement étape par étape.
5Les instruments de l'action publique
Pour atteindre ses objectifs, une politique publique mobilise des instruments : les dispositifs concrets par lesquels les pouvoirs publics agissent sur les comportements (Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès). Le choix de l'instrument n'est jamais neutre : il traduit une certaine conception du problème et produit des effets propres.
Définition. Un instrument d'action publique est un dispositif technique et social qui organise des rapports spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires, en fonction des représentations et des significations dont il est porteur.
| Type d'instrument | Principe | Exemple |
|---|
| Réglementaire | Obligation ou interdiction par la loi/la norme | Interdiction de fumer dans les lieux publics |
| Économique / fiscal | Modifier les prix par taxes ou subventions | Taxe carbone, bonus écologique automobile |
| Marché de quotas | Créer un marché de droits échangeables | Marché européen des quotas de CO₂ (SEQE-UE) |
| Informationnel | Informer, sensibiliser, orienter les choix | Nutri-Score, campagnes de prévention |
| Conventionnel / incitatif | Contrats, accords, partenariats | Contrats aidés, conventions avec les collectivités |
Dans le cas de la politique climatique, l'économie distingue notamment deux grandes familles d'instruments : la taxation (taxe carbone qui fixe un prix de la pollution) et le marché de quotas d'émission (qui fixe une quantité maximale et laisse le marché déterminer le prix du droit à polluer). La réglementation (normes d'émission, interdictions) complète ces outils économiques.
Exemple. Pour réduire les émissions de CO₂, l'Union européenne a mis en place dès 2005 un marché de quotas (instrument économique de marché), tandis que la France a tenté d'instaurer une taxe carbone dont la hausse en 2018 a déclenché le mouvement des Gilets jaunes, illustrant les résistances sociales aux instruments fiscaux.
6La mise en œuvre : du texte au terrain
L'adoption d'une loi ne garantit pas son application effective. La mise en œuvre (implementation) est une étape décisive où la politique peut être transformée, ralentie ou détournée par les acteurs chargés de l'appliquer.
Définition. Les street-level bureaucrats (« bureaucrates au guichet », Michael Lipsky) sont les agents publics de terrain (enseignants, policiers, travailleurs sociaux, agents Pôle emploi) qui, par leur marge d'appréciation, contribuent à façonner concrètement la politique appliquée aux usagers.
Plusieurs facteurs expliquent l'écart fréquent entre la politique décidée et la politique réellement appliquée :
- Les moyens insuffisants (budgets, personnels) qui limitent l'application.
- La résistance des acteurs de terrain ou des destinataires de la politique.
- La marge d'interprétation des agents qui adaptent les règles aux situations concrètes.
- La coordination difficile entre les multiples niveaux et administrations.
Exemple. Une loi visant l'égalité d'accès à un dispositif social peut produire des inégalités si certains agents l'appliquent strictement et d'autres avec souplesse, ou si le non-recours (des ayants droit ne demandent pas une prestation à laquelle ils ont droit) en réduit la portée réelle.
Astuce. En dissertation, valorisez l'idée que la mise en œuvre est un moment politique à part entière, et non une simple exécution technique : c'est là que se rejouent les rapports de force et que se construit l'efficacité réelle de la politique.
7L'évaluation des politiques publiques et leurs effets non désirés
L'évaluation consiste à mesurer les effets d'une politique publique au regard de ses objectifs, afin de juger de son efficacité (objectifs atteints ?) et de son efficience (à quel coût ?). Elle peut conduire à maintenir, réformer ou abandonner une politique.
Définition. L'efficacité mesure l'atteinte des objectifs visés ; l'efficience rapporte les résultats obtenus aux moyens engagés (rapport coût/résultat).
L'évaluation se heurte à des difficultés méthodologiques : il est délicat d'isoler l'effet propre de la politique (problème de causalité) parmi tous les facteurs qui influencent un phénomène. Les méthodes rigoureuses (expérimentations contrôlées, groupes témoins) tentent de mesurer ce que la politique a réellement changé.
Une politique publique produit souvent des effets non désirés (ou pervers), c'est-à-dire des conséquences imprévues, parfois contraires aux buts recherchés :
- Effets pervers : la politique aggrave le problème ou en crée un nouveau.
- Effets d'aubaine : des bénéficiaires profitent d'une mesure sans qu'elle modifie leur comportement (ex. : une subvention pour un achat qu'ils auraient fait de toute façon).
- Résistances sociales : rejet de la mesure par les destinataires (ex. : Gilets jaunes face à la taxe carbone).
Attention ! Une politique « bien conçue » sur le papier peut échouer à cause d'effets non anticipés, d'un manque d'acceptabilité sociale ou d'une mise en œuvre défaillante. L'efficacité d'une politique ne dépend pas que de sa décision, mais de tout son cycle.
Exemple. La taxe carbone vise à réduire les émissions (objectif écologique) mais pèse davantage sur les ménages modestes et ruraux dépendants de la voiture (effet régressif, problème de justice sociale) : un même instrument peut être efficace écologiquement mais socialement contesté, d'où l'importance de l'acceptabilité.
★À retenir
En bref :
• Une politique publique est un programme cohérent d'actions menées par des acteurs publics pour traiter un problème jugé collectif (objectifs + moyens + instruments).
• Un problème public est socialement construit : sa mise sur agenda dépend d'un travail de mobilisation (entrepreneurs de cause, médias, groupes d'intérêt, fenêtres d'opportunité de Kingdon).
• L'action publique mobilise une multiplicité d'acteurs (État, collectivités, UE, groupes d'intérêt, experts) : c'est une gouvernance multi-niveaux.
• Le cycle des politiques publiques (Jones) — agenda, formulation, décision, mise en œuvre, évaluation — est un idéal-type utile mais la réalité n'est pas linéaire.
• Les instruments (réglementaires, fiscaux, marchés de quotas, informationnels, conventionnels) ne sont pas neutres : leur choix oriente les effets (Lascoumes, Le Galès).
• La mise en œuvre par les street-level bureaucrats (Lipsky) façonne la politique réelle ; l'évaluation en mesure l'efficacité et l'efficience, mais se heurte aux effets non désirés et aux problèmes de causalité.