Quelle action publique pour l’environnement ?

Une pollution peut exister longtemps sans que personne ne demande à l’État d’agir. Pour qu’elle devienne un problème public, il faut que des acteurs la définissent comme anormale, lui attribuent des causes et des responsables, et réclament l’intervention des pouvoirs publics.

Problème public : situation que des acteurs sont parvenus à faire reconnaître comme relevant de l’action des pouvoirs publics. Mise à l’agenda : processus par lequel ce problème entre dans la liste des questions que les autorités considèrent devoir traiter (l’agenda politique).

Deux lectures s’opposent. Pour une approche objectiviste, la gravité du dommage suffit : plus le danger est mesuré et grand, plus il s’impose. Pour l’approche constructiviste, que le sociologue Joseph Gusfield systématise en 1981 (The Culture of Public Problems), un problème public est une construction sociale : des acteurs se disputent sa définition, et donc la « propriété » du problème et des solutions. La seconde lecture explique pourquoi des dommages graves restent longtemps hors de l’agenda, et pourquoi d’autres y entrent brusquement.

Le politiste John Kingdon (Agendas, Alternatives and Public Policies, 1984) explique la mise à l’agenda par la rencontre de trois courants : celui des problèmes (un indicateur alarmant, une catastrophe), celui des solutions (des propositions portées par des experts) et celui de la politique (élections, humeur de l’opinion). Quand ils convergent s’ouvre une fenêtre d’opportunité.

La couche d’ozone en est un cas d’école : la convention de Vienne pose un cadre en mars 1985, des chercheurs du British Antarctic Survey publient en mai 1985 dans Nature des mesures d’amincissement au-dessus de l’Antarctique, et le protocole de Montréal est signé en septembre 1987. Pour le climat, la création du GIEC en 1988 donne au problème une caution scientifique internationale.

Anthony Downs (« Up and down with ecology : the issue-attention cycle », 1972) nuance cet optimisme : l’attention du public suit un cycle. Une découverte alarmante suscite l’enthousiasme, puis l’opinion prend conscience du coût des solutions, se lasse, et le problème quitte le devant de la scène alors même qu’il n’est pas résolu. Les événements focalisateurs relancent le cycle : en France, la marée noire de l’Amoco Cadiz (mars 1978, Bretagne) ou la canicule d’août 2003 (environ 15 000 décès en excès selon l’Inserm). L’environnement entre d’ailleurs dans l’organigramme de l’État en janvier 1971, avec le ministère confié à Robert Poujade.

À l’inverse, un problème peut être tenu hors de l’agenda : aux États-Unis, la Global Climate Coalition, fondée en 1989 par des industriels, a longtemps contesté l’origine humaine du réchauffement. La mise à l’agenda est un rapport de forces, pas l’enregistrement automatique d’un fait.

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Le programme cite six acteurs. Chacun dispose de ressources propres pour imposer sa définition du problème et ses solutions.

Ceux qui portent une cause jusqu’à l’agenda sont des entrepreneurs de cause, par analogie avec les « entrepreneurs de morale » que Howard Becker décrit dans Outsiders (1963) : ils investissent du temps, de l’expertise et des réseaux pour imposer une norme.

Des conflits. Les intérêts divergent : une taxe sur les carburants oppose l’objectif climatique au pouvoir d’achat, comme l’a montré le mouvement des « gilets jaunes » à partir du 17 novembre 2018. Les conflits portent aussi sur l’usage du sol : le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes est abandonné le 17 janvier 2018 après des décennies d’opposition. Les entreprises exercent un lobbying pour infléchir les normes, quand les ONG saisissent le juge : dans l’« Affaire du siècle », quatre ONG (Notre affaire à tous, Greenpeace France, Oxfam France, Fondation pour la Nature et l’Homme) réunissent plus de deux millions de signatures, puis le tribunal administratif de Paris reconnaît le 3 février 2021 une « carence fautive » de l’État.

Des coopérations. La Convention citoyenne pour le climat (octobre 2019 - juin 2020) réunit 150 citoyens tirés au sort, conseillés par des experts ; ses 149 propositions sont en partie reprises dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021. Des entreprises s’allient aux ONG pour réclamer un prix du carbone stable, qui sécurise leurs investissements.

Un même acteur peut coopérer et s’opposer selon le moment : l’État est à la fois défendeur devant le juge et organisateur de la Convention citoyenne. C’est cette dynamique qu’attend la copie, pas une liste d’acteurs.

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Les gaz à effet de serre se mélangent dans l’atmosphère : une tonne de CO₂ émise à Lyon ou à Shanghai a le même effet. Le problème est mondial, mais les décisions qui réduisent les émissions (transports, logement, énergie) se prennent souvent au niveau national ou local. D’où une gouvernance multiniveau, notion forgée au début des années 1990 par le politiste Gary Marks à propos de l’Union européenne.

• Échelle mondiale : la CCNUCC (Rio, 1992) organise depuis 1995 des conférences des parties (COP) ; l’accord de Paris (2015) fixe l’objectif de température.
• Échelle européenne : l’UE négocie d’une seule voix, gère le marché de quotas depuis 2005, adopte le Pacte vert (décembre 2019) et la loi européenne sur le climat (règlement 2021/1119) : −55 % d’émissions nettes en 2030 par rapport à 1990, neutralité en 2050.
• Échelle nationale : la Charte de l’environnement est intégrée à la Constitution le 1^er mars 2005 ; la loi de transition énergétique du 17 août 2015 crée la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et ses budgets carbone ; la loi du 8 novembre 2019 vise la neutralité carbone en 2050.
• Échelle locale : depuis la loi de 2015, les intercommunalités de plus de 20 000 habitants adoptent un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) ; les grandes villes se regroupent dans le réseau C40 (créé en 2005).

Ces échelles s’emboîtent : l’objectif de Paris est traduit par l’UE, décliné par l’État, mis en œuvre par les collectivités. Elles se contrôlent aussi : aux Pays-Bas, la Cour suprême impose à l’État, le 20 décembre 2019 (affaire Urgenda), de réduire ses émissions d’au moins 25 % par rapport à 1990 dès 2020 ; en France, le Conseil d’État enjoint au gouvernement d’agir le 1^er juillet 2021 (commune de Grande-Synthe). Mais elles peuvent se contrarier : une commune qui interdit une activité polluante peut la voir s’installer chez sa voisine, comme un pays peut voir fuir son industrie.

Deux analyses s’opposent sur l’échelle pertinente. Pour les uns, un problème mondial appelle d’abord un traité mondial contraignant, sans lequel chacun attend les autres. Pour Elinor Ostrom (A Polycentric Approach for Coping with Climate Change, Banque mondiale, 2009), attendre un accord global unique est risqué : des actions engagées à plusieurs niveaux à la fois (villes, régions, États, entreprises) produisent de l’expérience, de la confiance et des résultats sans attendre l’unanimité.

Juxtaposer les quatre échelles ne suffit pas : il faut montrer qu’elles s’emboîtent, se contrôlent ou se contrarient.

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Externalité négative : effet dommageable qu’une activité exerce sur des tiers sans que ceux-ci soient compensés par le marché. Le coût social de l’activité dépasse alors son coût privé, et le marché la produit en trop grande quantité.

La notion a été vue en 1^re avec les défaillances du marché (Quelles sont les principales défaillances du marché ?) ; le programme de Terminale l’applique au changement climatique. L’émission de gaz à effet de serre est l’externalité type : l’automobiliste paie son carburant, pas le réchauffement qu’il provoque. Le réchauffement atteint déjà environ 1,1 °C sur 2011-2020 par rapport à 1850-1900 (GIEC, 2021-2023).

Deux remèdes s’opposent. Pour Arthur Cecil Pigou (The Economics of Welfare, 1920), l’État doit faire payer à l’émetteur le coût qu’il impose aux autres : c’est l’internalisation de l’externalité. Pour Ronald Coase (« The Problem of Social Cost », 1960), si les droits de propriété sont bien définis et si les coûts de transaction sont faibles, pollueur et victimes peuvent négocier une solution efficace sans taxe. Mais face à des milliards d’émetteurs et de victimes, dont les générations futures, la négociation privée est impossible : l’argument de Coase justifie surtout la création de droits échangeables, les quotas.

Bien commun : bien rival (son usage par l’un réduit ce qui reste aux autres) mais non excluable (on ne peut empêcher personne d’y accéder). La capacité de l’atmosphère à absorber les gaz à effet de serre en est un : chacun y rejette librement, et ce que l’un rejette réduit la marge des autres.

Garrett Hardin (1968) en tire la « tragédie des communs » : en libre accès, une ressource est surexploitée, car chacun garde le bénéfice de son usage et partage le coût avec tous. Il conclut à la nécessité d’une contrainte, publique ou privée. Elinor Ostrom (Governing the Commons, 1990, prix Nobel 2009) nuance : des communautés gèrent durablement pâturages ou pêcheries par des règles qu’elles se donnent, surveillent et sanctionnent. Mais ces règles supposent un nombre limité d’usagers qui se connaissent, ce que le climat, avec huit milliards d’usagers, n’offre pas.

Les trois premiers instruments internalisent l’externalité, conformément au principe pollueur-payeur (OCDE, 1972). Le quatrième agit sur l’offre de solutions.

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La réglementation fixe des normes d’émission (normes Euro pour les véhicules depuis 1992), de produit (interdiction progressive des ampoules à incandescence dans l’UE à partir de 2009) ou de procédé, sous peine de sanction.

• Avantages : résultat environnemental connu à l’avance ; indispensable quand un seuil de danger doit être garanti (substances toxiques) ; simple à comprendre. Le protocole de Montréal (1987), renforcé par ses amendements de 1990 et 1992, a organisé l’interdiction des CFC : la production et la consommation d’environ 99 % des substances qui détruisent l’ozone ont cessé (PNUE).
• Limites : la norme est la même pour tous, alors que certains dépolluent à moindre coût : l’objectif n’est pas atteint au coût le plus bas. Elle n’incite pas à faire mieux que le seuil. Elle suppose un contrôle coûteux et peut être contournée : en septembre 2015, l’agence américaine de l’environnement révèle que Volkswagen a équipé environ 11 millions de véhicules d’un logiciel qui truquait les tests.

La taxation, proposée par Pigou en 1920, fait payer à l’émetteur un montant par unité de pollution. La Suède taxe le carbone depuis 1991, à plus de 100 € la tonne au début des années 2020 ; la France crée en 2014 une composante carbone dans les taxes sur l’énergie, passée de 7 € la tonne en 2014 à 44,6 € en 2018.

• Avantages : chacun réduit ses émissions tant que cela lui coûte moins que la taxe, ce qui égalise les coûts de dépollution (efficacité économique) ; l’incitation est permanente ; l’État perçoit des recettes.
• Limites : le « bon » niveau suppose de connaître le coût du dommage ; la quantité d’émissions obtenue est incertaine ; la taxe pèse davantage, en part du revenu, sur les ménages modestes et contraints de prendre leur voiture (effet régressif). La hausse prévue à 55 € en 2019 est abandonnée en décembre 2018 face aux « gilets jaunes ». Dès 2009, une première taxe carbone avait été censurée par le Conseil constitutionnel (29 décembre 2009) parce que ses exonérations rompaient l’égalité devant l’impôt.

Le débat porte alors sur les conditions d’une taxe acceptable. Pour Dominique Bureau, Fanny Henriet et Katheline Schubert (note n° 50 du Conseil d’analyse économique, mars 2019, « Pour le climat : une taxe juste, pas juste une taxe »), il faut reverser aux ménages les recettes de la taxe qu’ils acquittent et élargir son assiette aux secteurs exonérés : la justice de l’instrument conditionne son efficacité. D’autres jugent qu’une norme ou une interdiction, dont le coût est moins visible, est politiquement plus facile à faire accepter, même si elle coûte plus cher à la collectivité.

Ne pas écrire que la réglementation est « inefficace » : elle est moins efficace économiquement (elle coûte plus cher pour un même résultat), mais elle est la mieux adaptée quand un seuil doit être garanti.

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Le marché de quotas (cap and trade) fixe un plafond total d’émissions, distribue ou vend des quotas (1 quota = 1 tonne de CO₂) et laisse les entreprises les échanger. L’idée vient de Coase (1960) et de John Dales (Pollution, Property and Prices, 1968) : créer des droits de propriété sur la capacité d’absorption de l’environnement. Celle qui réduit ses émissions à bas coût revend ses quotas à celle pour qui c’est cher, si bien que l’objectif est atteint au moindre coût. Aux États-Unis, le programme de lutte contre les pluies acides (Clean Air Act, 1990) a ainsi réduit les rejets de dioxyde de soufre.

Le système européen d’échange de quotas (SEQE-UE), lancé le 1^er janvier 2005, couvre la production d’électricité, l’industrie lourde et l’aviation intra-européenne, soit de l’ordre de 40 % des émissions de l’Union. Trop de quotas gratuits et la crise de 2008 font tomber le prix sous 5 € la tonne en 2013 ; il ne remonte (plus de 80 € en 2022-2023) qu’après la réserve de stabilité du marché (2019) et la baisse plus rapide du plafond. Selon le rapport de la Commission européenne sur le marché du carbone (décembre 2025), les émissions des installations couvertes sont en 2024 d’environ 50 % inférieures à leur niveau de 2005, pour un objectif de −62 % en 2030.

Taxe ou quotas ? Martin Weitzman (« Prices vs. Quantities », 1974) montre que chacun garantit une variable et laisse l’autre incertaine : la taxe fixe le prix du carbone, le marché de quotas fixe la quantité. Le choix dépend du risque que l’on redoute le plus : dépasser un seuil de dommage (quotas) ou imposer un coût excessif aux entreprises (taxe).

La subvention à l’innovation verte corrige une externalité positive : l’innovateur ne capte pas tous les bénéfices de ses découvertes, donc on investit trop peu dans les technologies propres. Daron Acemoglu, Philippe Aghion, Leonardo Bursztyn et David Hémous (2012) montrent que les entreprises innovent là où elles ont déjà de l’avance, si bien que l’innovation reste orientée vers les technologies polluantes si l’État ne la réoriente pas : la politique optimale combine une taxe carbone et des subventions à la recherche propre, et elle doit agir tôt. Exemples : bonus écologique (2008), MaPrimeRénov’ (2020), Inflation Reduction Act américain (août 2022, environ 370 milliards de dollars sur dix ans selon les estimations de 2022).

Limites : coût budgétaire, effets d’aubaine, risque que l’État choisisse mal ses technologies, et effet rebond (William Stanley Jevons, The Coal Question, 1865 : un usage plus efficace d’une ressource peut en accroître la consommation totale).

Dire « les quotas fixent le prix du carbone » est un contresens : ils fixent la quantité. Et parler de « droit à polluer » sans nuance oublie que le plafond baisse chaque année.

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L’externalité est une défaillance du marché qui justifie l’intervention de l’État. Mais cette intervention peut à son tour mal fonctionner : le programme parle de dysfonctionnements de l’action publique. Un instrument bien conçu sur le papier peut échouer dans sa mise en œuvre.

• Défaut d’information : l’État connaît mal les coûts de dépollution et les émissions réelles, d’où la surallocation de quotas européens entre 2005 et 2012.
• Capture par les groupes d’intérêt : pour George Stigler (« The Theory of Economic Regulation », 1971), la réglementation est souvent obtenue par les secteurs régulés et conçue à leur avantage ; exonérations et quotas gratuits en sont la trace.
• Incohérences : les subventions aux énergies fossiles dépassent 1 000 milliards de dollars dans le monde en 2022 selon l’AIE.
• Fraude : la fraude à la TVA sur les quotas (2008-2009) aurait coûté environ 5 milliards d’euros selon Europol.
• Court-termisme : le gouverneur de la Banque d’Angleterre Mark Carney parle en septembre 2015 de « tragédie des horizons », les coûts de l’action étant immédiats et ses bénéfices lointains, au-delà des mandats électoraux.
• Fuites de carbone : une production contrainte se déplace vers des pays moins exigeants, d’où le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF, phase transitoire d’octobre 2023 à fin 2025, application définitive depuis le 1^er janvier 2026).

Deux lectures s’opposent. Dans la lignée de Stigler et de l’école des choix publics, certains voient dans ces échecs une raison de se méfier de l’intervention et de préférer des instruments simples, transparents et peu discrétionnaires, comme un prix du carbone uniforme. D’autres, à la suite de Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (Gouverner par les instruments, 2004), rappellent qu’aucun instrument n’est neutre : choisir une taxe, une norme ou un quota, c’est déjà choisir qui paie et qui décide. Les dysfonctionnements appellent alors à mieux concevoir l’action publique (contrôle, redistribution, cohérence), non à y renoncer.

Ne pas confondre les limites d’un instrument (la taxe laisse la quantité incertaine) et les dysfonctionnements de sa mise en œuvre (exonérations obtenues par lobbying, fraude, contrôle insuffisant).

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Aucun gouvernement mondial ne peut imposer une politique climatique : les États ne s’engagent que par des accords volontaires. Or le climat étant un bien commun mondial, chaque pays profite des réductions des autres, qu’il y contribue ou non. C’est la stratégie du passager clandestin, que Mancur Olson analyse dès 1965 à propos des groupes d’intérêt : individuellement rationnelle, elle rend l’action collective fragile.

• Kyoto (1997) fixe des objectifs contraignants aux seuls pays industrialisés (environ −5 % en 2008-2012 par rapport à 1990). Les États-Unis ne le ratifient jamais : dès juillet 1997, le Sénat avait voté à 95 voix contre 0 la résolution Byrd-Hagel refusant tout traité qui n’engagerait pas les pays en développement. Le Canada s’en retire en décembre 2011.
• Copenhague (2009) échoue à prolonger Kyoto, mais les pays riches promettent 100 milliards de dollars par an de financements climat d’ici 2020 ; selon l’OCDE (2024), l’objectif n’est atteint qu’en 2022 (115,9 milliards).
• Paris (2015) renverse la logique : chaque pays fixe sa contribution déterminée au niveau national (CDN), révisée tous les cinq ans, sans sanction. L’accord devient universel mais peu contraignant ; les États-Unis s’en retirent (2020), y reviennent (2021), puis en sortent une seconde fois le 27 janvier 2026, un an après la notification de retrait déposée auprès de l’ONU le 27 janvier 2025.

Les inégalités de développement compliquent tout : les pays industrialisés ont émis l’essentiel du stock historique, les pays émergents émettent aujourd’hui le plus en volume, et les pays pauvres, qui ont peu émis, subissent souvent les dommages les plus lourds. La CCNUCC (1992) consacre donc les « responsabilités communes mais différenciées ». Les négociations portent sur l’argent : fonds pour les pertes et préjudices (COP27, 2022), nouvel objectif de 300 milliards de dollars par an d’ici 2035 (COP29, Bakou, 2024).

Comment dépasser le passager clandestin ? Pour William Nordhaus (« Climate Clubs », 2015, prix Nobel 2018), il faut des clubs climatiques : des pays qui s’engagent ensemble et taxent les importations de ceux qui ne jouent pas le jeu, ce qui rend l’adhésion avantageuse ; le MACF européen en reprend une partie de la logique. D’autres misent sur la confiance construite pas à pas, à la manière d’Ostrom. Le succès du protocole de Montréal s’explique aussi par des conditions favorables : peu de producteurs de CFC, des substituts disponibles, un fonds d’aide aux pays du Sud créé en 1990.

N’opposez pas des pays « pollueurs » du Sud à des pays « vertueux » du Nord : distinguez émissions totales et par habitant, flux annuel et stock historique. Et ne confondez pas Kyoto (objectifs imposés aux seuls pays riches) et Paris (contributions fixées par chaque pays, tous concernés).

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