Thème 2 — Axe 2 : le défi de la construction de la paix

1. Le document réunit des extraits des deux traités signés le 24 octobre 1648 qui forment la paix de Westphalie : le traité de Münster, entre l'empereur Ferdinand III et le roi de France Louis XIV, alors enfant et représenté par les plénipotentiaires de la régence d'Anne d'Autriche et de Mazarin (le comte d'Avaux, Abel Servien), et le traité d'Osnabrück, entre l'empereur et la reine Christine de Suède. Les États du Saint-Empire y sont parties. Ce sont des actes juridiques rédigés en latin, qui concluent un congrès ouvert en 1643-1644 pour mettre fin à la guerre de Trente Ans, commencée en Bohême en 1618 et qui a ravagé l'Empire.

2. Les traités combinent trois moyens. D'abord une paix « universelle et perpétuelle » (art. 1) qui engage non seulement les souverains, mais « tous et chacun de leurs alliés » : la paix est générale, elle ne laisse pas de foyer de guerre secondaire dans l'Empire. Ensuite « un oubli et une amnistie perpétuels » (art. 2) : on renonce à poursuivre les actes commis pendant la guerre, pour éviter les vengeances qui relanceraient le conflit. Enfin une garantie collective (Osnabrück, art. XVII) : tous les signataires doivent défendre la paix, d'abord par la voie amiable ou judiciaire, puis par les armes au bout de trois ans. La paix repose donc à la fois sur la réconciliation et sur la dissuasion.

3. L'article VIII, § 2 accorde à chaque État de l'Empire le droit « de faire des alliances entre eux et avec les étrangers ». Les quelque 300 principautés, villes libres et évêchés deviennent des acteurs de la politique européenne : un prince allemand peut s'allier à la France ou à la Suède. L'empereur voit son autorité limitée, ce que recherchaient Richelieu puis Mazarin pour affaiblir les Habsbourg. Mais la restriction finale (« ni contre l'empereur et l'Empire ») montre que l'Empire subsiste : ce droit reste encadré.

4. Au XXe siècle, des juristes comme Leo Gross (1948) ont vu dans ces traités la naissance d'un ordre fondé sur des États souverains, égaux et sans autorité supérieure : le « système westphalien ». Le document semble le confirmer : négociation multilatérale, droit d'alliance, religion laissée aux princes (confirmation de la paix d'Augsbourg), pape tenu à l'écart, Innocent X condamnant d'ailleurs les traités. Il faut pourtant nuancer. Les traités reconnaissent aux princes un « droit territorial » à l'intérieur de l'Empire, non une souveraineté pleine ; le Saint-Empire dure jusqu'en 1806 ; la guerre franco-espagnole continue jusqu'à la paix des Pyrénées (1659). Le texte exprime aussi le point de vue des puissances qui ont gagné la guerre : la France et la Suède, garantes, obtiennent des territoires (droits en Alsace, Poméranie occidentale) et un droit de regard sur les affaires allemandes. L'historien Andreas Osiander (2001) parle ainsi d'un « mythe westphalien ».

1. Il s'agit d'un tableau construit à partir des résolutions du Conseil de sécurité adoptées entre 1999 et 2006, c'est-à-dire des décisions officielles de l'organe chargé de la paix par la Charte de 1945. Il recense onze opérations dans dix territoires, créées ou autorisées pendant les mandats de Kofi Annan. Une force « autorisée au titre du chapitre VII » n'est pas une force de l'ONU : le Conseil, constatant une menace contre la paix, permet à des États (l'Australie au Timor oriental, puis l'OTAN en Afghanistan à partir de 2003) d'employer la force en son nom. C'est la sécurité collective déléguée.

2. Trois types d'opérations apparaissent. Les missions classiques de maintien de la paix (observation du cessez-le-feu au Congo, FINUL au Liban) prolongent le modèle né en 1948-1956. Les forces multinationales autorisées (INTERFET, FIAS) relèvent de l'imposition de la paix. Surtout, l'ONU innove avec des administrations de territoires (MINUK au Kosovo, ATNUTO au Timor oriental) et des missions multidimensionnelles (Liberia, Côte d'Ivoire), chargées de désarmer les combattants, de former la police, d'organiser des élections. C'est l'application du rapport Brahimi (2000) : la paix ne se maintient plus seulement, elle se construit. Le mandat de la MONUC, étendu à la protection des civils, traduit aussi les leçons du Rwanda.

3. Cinq opérations sur onze concernent l'Afrique (Sierra Leone, RDC, Liberia, Côte d'Ivoire, Soudan), où se multiplient après 1990 des guerres civiles liées à l'effondrement d'États et à l'exploitation des ressources. Les autres touchent les Balkans (Kosovo), l'Asie (Timor oriental, Afghanistan), les Caraïbes (Haïti) et le Moyen-Orient (Liban). Ce sont surtout des conflits internes, et non des guerres entre États : la sécurité collective s'adapte à des conflits pour lesquels la Charte n'avait pas été pensée.

4. Le tableau ne montre que ce que le Conseil a voté. Il passe sous silence les guerres menées sans lui : les bombardements de l'OTAN sur la Serbie (mars-juin 1999), avant la résolution 1244, et surtout l'invasion de l'Irak en 2003, que Kofi Annan jugea « illégale » en 2004. Il ne dit rien de l'impuissance au Darfour à partir de 2003, ni de l'attentat contre le siège de l'ONU à Bagdad (19 août 2003), ni des abus commis par des casques bleus en RDC. Enfin, créer une mission ne garantit pas son succès : la MONUC n'a pas mis fin aux violences dans l'est du Congo. Le document est une liste officielle ; il faut le confronter aux résultats sur le terrain.

1. Le document 1 est une carte qui compare la « ligne verte » des armistices de 1949 et les lignes de cessez-le-feu de juin 1967. Le document 2 est un extrait de la résolution 242, adoptée à l'unanimité par le Conseil de sécurité le 22 novembre 1967, sur une proposition britannique. Elle intervient après la guerre des Six Jours (5-10 juin 1967), déclenchée par Israël après la fermeture du détroit de Tiran par l'Égypte de Nasser et la concentration de troupes égyptiennes dans le Sinaï.

2. Israël occupe le Sinaï et Gaza (auparavant sous contrôle égyptien), la Cisjordanie et Jérusalem-Est (jordaniennes), le plateau du Golan (syrien). Son territoire contrôlé est multiplié par plus de trois (ordre de grandeur), le canal de Suez devient une ligne de front. Le conflit change de nature : il ne porte plus seulement sur l'existence d'Israël, mais sur des territoires occupés, peuplés de plus d'un million de Palestiniens (ordre de grandeur), et sur Jérusalem, ville sainte des trois monothéismes. Ces territoires deviennent une monnaie d'échange possible pour la paix.

3. La résolution associe deux principes. Aux États arabes, elle accorde le retrait israélien « des territoires occupés » et rappelle « l'inadmissibilité de l'acquisition de territoire par la guerre ». À Israël, elle accorde la fin de « tous états de belligérance », la reconnaissance de la souveraineté de « chaque État de la région » et son droit de vivre dans des « frontières sûres et reconnues », ainsi que la liberté de navigation (détroit de Tiran, canal de Suez). C'est le principe « la terre contre la paix ». Un représentant spécial du secrétaire général, le Suédois Gunnar Jarring, est chargé de le mettre en œuvre.

4. Le texte est un compromis ambigu. La version anglaise parle de retrait « from territories », sans article défini : Israël y lit un retrait de certains territoires, les États arabes un retrait de tous. Surtout, les Palestiniens n'y sont pas nommés : ils n'apparaissent que sous la forme d'un « problème des réfugiés », ce qui explique que l'OLP rejette la résolution jusqu'en 1988. Au sommet de Khartoum (septembre 1967), la Ligue arabe refuse paix, reconnaissance et négociation avec Israël. L'application est donc partielle : le Sinaï est rendu à l'Égypte après le traité de 1979, mais Israël annexe Jérusalem-Est (loi de 1980) et le Golan (1981), et la Cisjordanie reste occupée. La résolution 242 demeure pourtant la base juridique de toutes les négociations ultérieures, de Camp David à Oslo.

1. Le document 1 est un extrait de la Charte des Nations unies, traité signé le 26 juin 1945 par 50 États à San Francisco et entré en vigueur le 24 octobre 1945 : c'est la norme suprême du droit international, qui s'impose à tous les membres. Le document 2 est un extrait du Document final du Sommet mondial de septembre 2005, adopté par l'Assemblée générale sous la forme de la résolution 60/1. C'est une résolution de l'Assemblée : elle a une grande portée politique, mais n'est pas juridiquement contraignante comme un traité.

2. Le document 1 pose deux principes liés : l'interdiction du recours à la force entre États (§ 4) et la non-intervention dans les affaires « qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d'un État » (§ 7). La souveraineté protège donc un État contre toute ingérence, y compris de l'ONU. La seule exception concerne les « mesures de coercition prévues au Chapitre VII », c'est-à-dire les décisions du Conseil de sécurité face à une menace contre la paix. La Charte de 1945 pense la paix entre États, non la protection des populations contre leur propre État.

3. Le document 2 renverse la perspective : la souveraineté n'est plus seulement un droit, c'est une responsabilité (« C'est à chaque État qu'il incombe de protéger ses populations »). Si l'État y manque « manifestement », la communauté internationale peut agir, jusqu'à une « action collective résolue » au titre du chapitre VII. Ce changement répond aux échecs des années 1990 : le génocide des Tutsi au Rwanda (1994) et le massacre de Srebrenica (1995), commis sous les yeux des casques bleus. Il répond aussi à l'intervention de l'OTAN au Kosovo (1999), menée sans aval du Conseil : Kofi Annan cherche à éviter à la fois l'inaction et l'intervention hors du droit. La commission réunie par le Canada (CIISE) a forgé la notion en 2001.

4. Le texte est prudent. Il limite la responsabilité à quatre crimes précis. Il privilégie la prévention et les moyens pacifiques (chapitres VI et VIII). L'usage de la force passe obligatoirement « par l'entremise du Conseil de sécurité », donc reste soumis au veto, et se décide « au cas par cas » : il n'y a aucune obligation d'intervenir. Les États du Sud, méfiants envers un droit d'ingérence qui rappelle la colonisation, ont obtenu ces garde-fous.

5. La responsabilité de protéger est invoquée en mars 2011 par la résolution 1973, qui autorise la protection des civils en Libye. Mais l'intervention de l'OTAN, qui contribue à la chute de Kadhafi, est dénoncée par la Russie et la Chine comme un détournement du mandat. En Syrie, ces deux pays opposent leur veto à de nombreux projets de résolution à partir d'octobre 2011. La responsabilité de protéger reste donc un principe politique fort, mais son application dépend du consensus entre membres permanents : elle illustre à la fois l'ambition réformatrice des années Annan et les limites structurelles de la sécurité collective.