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État de droit : hiérarchie des normes et contrôle de l'État
Un État soumis au droit : la hiérarchie des normes, le Conseil constitutionnel et le bloc de constitutionnalité, le contrôle des lieux de privation de liberté, les traités et les cours européennes
À propos de cette page
L’État de droit : tous soumis au droit
Un État de droit est un État dans lequel tous, gouvernants comme gouvernés, sont soumis au droit. L’État fait les règles, mais il doit lui-même les respecter : son action ne peut pas violer les droits des citoyens. Il repose sur trois conditions :
• des règles connues à l’avance et hiérarchisées : la loi est votée, publiée, la même pour tous (« nul n’est censé ignorer la loi ») ; d’après l’article 8 de la DDHC, on ne peut être puni qu’en vertu d’une loi « établie et promulguée antérieurement au délit » : la loi pénale n’est pas rétroactive ;
• des pouvoirs séparés : faire la loi, l’appliquer et juger sont confiés à des organes différents, pour que « le pouvoir arrête le pouvoir » (Montesquieu, De l’esprit des lois, 1748) ; tu étudieras ces institutions en 3e ;
• des juges indépendants, capables de donner tort à l’État lui-même.
Le contraire de l’État de droit est l’arbitraire : un pouvoir qui décide selon son bon plaisir, sans règle connue et sans recours possible. L’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (1789) le dit déjà : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution. »
| Dans un État de droit | Dans un État arbitraire |
|---|---|
| La loi est votée, publiée, connue de tous | Le pouvoir décide au cas par cas, sans texte |
| On ne peut être puni que pour un acte interdit avant d’être commis | On peut être puni après coup, pour ce qui ne l’était pas |
| Un citoyen peut faire condamner l’État devant un tribunal | L’État n’est jamais responsable |
| Les juges sont indépendants du gouvernement | Les juges obéissent au pouvoir |
Des associations de défense de l’environnement attaquent l’État devant le tribunal administratif de Paris : il n’a pas respecté ses propres objectifs de baisse des gaz à effet de serre pour 2015-2018. Le 3 février 2021, le tribunal reconnaît une faute de l’État ; le 14 octobre 2021, il lui ordonne de réparer le préjudice écologique avant le 31 décembre 2022. Un juge peut donc donner tort à l’État et lui imposer d’agir.
À l’inverse, dans un pays où un opposant est arrêté la nuit, enfermé sans jugement et sans pouvoir s’adresser à un juge, il n’y a ni règle connue ni recours : c’est l’arbitraire, que l’article 66 de la Constitution de 1958 interdit (« Nul ne peut être arbitrairement détenu »).
Réflexe — face à une décision du pouvoir, je pose trois questions : sur quelle règle connue s’appuie-t-elle ? qui l’a prise ? quel juge peut la contrôler ?
Attention — « État de droit » ne veut pas dire un État qui a tous les droits, ni un État qui fait beaucoup de lois : c’est un État qui se soumet au droit, et que l’on peut attaquer devant un juge.
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La hiérarchie des normes : une pyramide de règles
| Étage | Qui la fait ? | Qui contrôle qu’elle respecte l’étage du dessus ? |
|---|---|---|
| 1. Constitution du 4 octobre 1958 et textes auxquels elle renvoie (le bloc de constitutionnalité, cas 3) | Le peuple par référendum, ou le Parlement réuni en Congrès (majorité des 3/5) pour la réviser | — |
| 2. Traités internationaux (traités de l’Union européenne, conventions de l’ONU…) | Négociés par l’exécutif, puis ratifiés, souvent après une autorisation du Parlement | Le Conseil constitutionnel, s’il est saisi, avant la ratification (article 54) |
| 3. Lois | Le Parlement : Assemblée nationale et Sénat | Le Conseil constitutionnel (respect de la Constitution) ; les juges écartent une loi contraire à un traité |
| 4. Règlements : décrets, arrêtés | Le Premier ministre, les ministres, les préfets, les maires | Le juge administratif (tribunal administratif, Conseil d’État), qui annule un règlement contraire à la loi |
Depuis la loi du 27 janvier 2017, l’inscription à la cantine des écoles primaires, quand ce service existe, est « un droit pour tous les enfants scolarisés ». Si un maire refuse par arrêté les enfants dont les parents ne travaillent pas, son règlement contredit la loi : le tribunal administratif peut l’annuler.
En 1992, le traité de Maastricht crée l’Union européenne. Saisi par le Président de la République, le Conseil constitutionnel juge le 9 avril 1992 que certaines clauses sont contraires à la Constitution, comme le droit de vote des citoyens européens aux élections municipales. La France révise d’abord sa Constitution (25 juin 1992), puis ratifie le traité : un traité est au-dessus des lois, mais pas au-dessus de la Constitution.
Réflexe — pour situer une règle, je cherche qui l’a faite : le peuple ou le Congrès (Constitution), plusieurs États (traité), le Parlement (loi), le gouvernement, un préfet ou un maire (règlement).
Attention — un arrêté du maire n’est jamais une « loi » ; et un traité, placé au-dessus des lois, reste au-dessous de la Constitution.
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Le Conseil constitutionnel, gardien de nos libertés
C’est le Conseil constitutionnel, créé en 1958, qui a reconnu ce bloc : le 16 juillet 1971, il censure pour la première fois une loi parce qu’elle porte atteinte à une liberté, la liberté d’association, en s’appuyant sur le Préambule. Depuis, une loi qui viole un droit de ces textes peut être censurée.
| Le Conseil constitutionnel | |
|---|---|
| Composition | 9 membres nommés pour 9 ans, non renouvelables : 3 par le Président de la République, 3 par le président de l’Assemblée nationale, 3 par le président du Sénat ; renouvelés par tiers tous les 3 ans ; les anciens Présidents de la République en sont membres de droit |
| Avant la promulgation d’une loi | Saisi par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, ou 60 députés ou 60 sénateurs (depuis 1974) ; il décide en un mois (huit jours en cas d’urgence) ; un article censuré ne peut pas être promulgué ni appliqué |
| Après : la question prioritaire de constitutionnalité (QPC, depuis le 1er mars 2010) | Au cours d’un procès, toute personne peut soutenir qu’une loi en vigueur porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ; le Conseil d’État ou la Cour de cassation filtre la question, puis le Conseil constitutionnel décide en trois mois ; l’article censuré est abrogé |
| Autres missions | Il veille à la régularité des élections nationales et des référendums ; ses décisions ne peuvent faire l’objet d’aucun recours |
En 2010, l’une des premières QPC conduit le Conseil constitutionnel à censurer les règles de la garde à vue, qui ne garantissaient pas assez les droits de la défense : la loi du 14 avril 2011 impose la présence de l’avocat dès le début de la garde à vue.
Une loi vient d’être votée. Avant qu’elle soit promulguée, 60 sénateurs estiment qu’un de ses articles porte atteinte à la liberté de la presse : ils saisissent le Conseil constitutionnel. S’il censure cet article, celui-ci ne sera jamais appliqué ; le reste de la loi peut être promulgué.
Réflexe — pour contester une loi, je regarde quand : avant sa promulgation (le Président, le Premier ministre, les présidents des assemblées, 60 députés ou 60 sénateurs) ou après, au cours d’un procès (QPC).
Attention — un citoyen ne saisit jamais directement le Conseil constitutionnel : il passe par une QPC, au cours d’un procès. Et ne confonds pas le Conseil constitutionnel (il contrôle les lois) avec la Cour de cassation et le Conseil d’État (sommets de la justice judiciaire et administrative).
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Les lieux de privation de liberté sous contrôle
| Lieu | Qui y est enfermé ? |
|---|---|
| Prisons | Des personnes qui attendent leur jugement (détention provisoire) ou qui ont été condamnées |
| Cellules de garde à vue des commissariats et des gendarmeries | Des personnes soupçonnées d’une infraction, pendant l’enquête |
| Centres de rétention administrative | Des étrangers que l’administration veut renvoyer de France |
| Hôpitaux psychiatriques | Des patients hospitalisés sans leur consentement |
| Centres éducatifs fermés | Des mineurs placés par un juge |
• Le Défenseur des droits, que tu as rencontré en 5e pour les discriminations (Discriminations : ce que dit la loi et comment agir), veille aussi à la déontologie des professionnels de la sécurité (policiers, gendarmes, surveillants de prison…) : une victime ou un témoin d’un manquement peut le saisir.
• Les juges : après une QPC du 26 novembre 2010, la loi du 5 juillet 2011 impose qu’un juge judiciaire contrôle toute hospitalisation complète sans consentement ; il doit aujourd’hui se prononcer avant le douzième jour.
• Le Conseil constitutionnel, qui censure les lois qui protègent mal les personnes enfermées.
En octobre 2012, l’équipe du CGLPL visite la prison des Baumettes, à Marseille ; le 6 décembre, ses recommandations en urgence sont publiées au Journal officiel : l’état de la prison est très préoccupant. Des associations saisissent le juge des référés ; en appel, le 22 décembre 2012, le Conseil d’État ordonne à l’administration de fixer sous dix jours les mesures pour éliminer les animaux nuisibles.
Un détenu qui attendait son jugement n’avait aucun moyen de faire cesser des conditions de détention indignes. Saisi d’une QPC, le Conseil constitutionnel juge cette loi contraire à la Constitution le 2 octobre 2020. La loi du 8 avril 2021 crée un recours : tout détenu peut saisir le juge judiciaire, qui peut ordonner son transfert dans une autre prison, sa mise en liberté ou un aménagement de sa peine.
Réflexe — devant un lieu d’enfermement, je me demande : qui y est enfermé et sur quelle décision ? quel droit est menacé ? qui peut visiter, enquêter ou juger ?
Attention — le CGLPL visite et recommande, mais il ne juge pas : seul un juge peut ordonner la fin d’une détention ou condamner l’État.
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Traités et cours européennes : des droits garantis au-delà de l’État
| Cour | Organisation | Siège | Rôle |
|---|---|---|---|
| Cour européenne des droits de l’homme | Conseil de l’Europe (46 États), Convention de 1950 | Strasbourg | Juge les requêtes contre un État qui a violé un droit de la Convention |
| Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) | Union européenne (27 États), Charte des droits fondamentaux de 2000 | Luxembourg | Veille à ce que le droit de l’Union soit appliqué de la même façon dans les États membres |
Le 30 janvier 2020, dans l’arrêt J.M.B. et autres c. France, la Cour européenne, saisie par 32 détenus, condamne la France : les conditions de détention dans des prisons surpeuplées sont un traitement dégradant (article 3). Elle lui recommande de mettre fin durablement à la surpopulation et de créer un recours efficace pour les détenus, ce que fait la loi du 8 avril 2021 (cas 4).
Un juge français qui hésite sur le sens d’un texte de l’Union européenne peut poser la question à la CJUE : sa réponse s’impose ensuite à lui, comme aux juges des 26 autres États.
Réflexe — pour choisir la cour : un droit de la Convention violé par un État, après tous les recours en France → Cour européenne des droits de l’homme (Strasbourg) ; l’application du droit de l’Union européenne → CJUE (Luxembourg).
Attention — ne confonds pas le Conseil de l’Europe (46 États, droits de l’homme, Cour à Strasbourg) et l’Union européenne (27 États, CJUE à Luxembourg) ; ni la Convention (le traité de 1950) et la Cour (le juge qui la fait respecter).
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Pour aller plus loin
Leurs limites. La liberté s’arrête là où elle nuit à autrui (article 4 de la DDHC) ; la loi la limite pour protéger l’ordre public, à condition que la limite soit prévue par un texte, nécessaire et proportionnée : Libertés : les limites, ordre public et dérives sectaires.
La justice, gardienne des libertés. Indépendance des juges, procès équitable (présomption d’innocence, droits de la défense, contradictoire, appel), deux ordres de juridiction, cour d’assises et jurés : Justice : l’organisation de la justice en France ; pour les moins de 18 ans : Justice : la justice des mineurs et le droit à la protection.
En 3e. La séparation des pouvoirs dans la Constitution de 1958 (Parlement, Président, gouvernement, autorité judiciaire), la fabrique de la loi et les révisions de la Constitution : Les institutions de la Ve République.
- Dans un État de droit, tous, gouvernants comme gouvernés, sont soumis au droit : règles connues à l’avance, pouvoirs séparés, juges indépendants capables de donner tort à l’État. Son contraire est l’arbitraire (article 16 de la DDHC).
- La hiérarchie des normes : Constitution, traités, lois, règlements ; chaque norme respecte celles du dessus. Une loi est votée par le Parlement ; un décret ou un arrêté est un règlement, que le juge administratif peut annuler.
- Le Conseil constitutionnel (1958, 9 membres pour 9 ans) contrôle les lois au regard du bloc de constitutionnalité (DDHC, Préambule de 1946, Charte de l’environnement ; décision du 16 juillet 1971) : avant la promulgation, ou après par une QPC (2010).
- Les lieux de privation de liberté (prisons, garde à vue, rétention, hôpitaux psychiatriques, centres éducatifs fermés) sont contrôlés par le CGLPL (2007), le Défenseur des droits, les juges et le Conseil constitutionnel.
- La Convention européenne des droits de l’homme (1950, Conseil de l’Europe) est un traité ; la Cour de Strasbourg peut condamner la France après épuisement des recours (arrêt J.M.B., 2020). La CJUE, à Luxembourg, fait respecter le droit de l’Union européenne.
Questions fréquentes
Qu’est-ce qu’un État de droit ?
Un État dans lequel tous, gouvernants comme gouvernés, sont soumis au droit : les règles sont connues à l’avance et hiérarchisées, les pouvoirs sont séparés et des juges indépendants peuvent donner tort à l’État lui-même. Son contraire est l’arbitraire.
Qu’est-ce que la hiérarchie des normes ?
Le classement des règles de droit en pyramide : la Constitution (avec la DDHC, le Préambule de 1946 et la Charte de l’environnement) au sommet, puis les traités, les lois votées par le Parlement et les règlements (décrets, arrêtés). Chaque norme doit respecter celles du dessus.
À quoi sert le Conseil constitutionnel ?
Créé en 1958, il vérifie que les lois respectent la Constitution et les libertés du bloc de constitutionnalité : avant leur promulgation (saisine par 60 députés ou 60 sénateurs, notamment) ou après, par une question prioritaire de constitutionnalité (depuis 2010). Il compte 9 membres nommés pour 9 ans.
Qui contrôle les prisons et les autres lieux de privation de liberté ?
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (créé en 2007), qui visite à tout moment, même sans prévenir ; le Défenseur des droits, pour la déontologie des forces de sécurité ; les juges ; et le Conseil constitutionnel, qui censure les lois qui protègent mal les personnes enfermées.
Quelle différence entre la Cour européenne des droits de l’homme et la CJUE ?
La Cour européenne des droits de l’homme (Strasbourg) fait respecter la Convention de 1950 par les 46 États du Conseil de l’Europe ; on la saisit après avoir épuisé les recours en France. La CJUE (Luxembourg) veille à l’application du droit de l’Union européenne dans ses 27 États.
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